VEŘEJNÁ SLUŽBA:
- klasické pojetí úřednictva veřejné služby doznalo změn po druhé světové válce – nový přístup = důraz na postavení úředníků jako služebníků společnosti (uzavřená kasta lidí, vzájemná solidarita, neprůhledné vztahy, stereotyp…); pojetí veřejné služby jako služby veřejnosti placené z peněz daňových poplatníků (dnes např. v Anglii, v ČR – zákon o policii: každý má právo obrátit se na policii s žádostí o pomoc a ta mu musí vyhovět);
Důležité pro uzákonění systému správa = služba je uzákonění veřejné služby – vyvození konkrétní odpovědnosti vůči konkrétním osobám.
ŘÍZENÍ ZDROJŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
- v minulosti byl systém narušen – důraz se kladl na kolegiální kolektivní řízení, pronikaly různé vlivy (politické, zájmové apod.); pro veřejnou správu není vhodný takový způsob řízení, lepší je 1 osoba;
Specifika řízení: má směřovat k dosahování maximálních výkonů a spokojenosti lidí ztotožnit lidi s úkoly instituce, ve které pracují; systém má být pružný, adaptabilní;
3 hlavní modely systémů řízení:
1. liberální: nevhodný pro veřejnou správu; vedoucí činitel neřídí, ale ponechává lidi rozhodovat, nezasahuje do jejich práce a rozhodování
2. demokratický = kooperativní: vedoucí se radí s kolektivem a dává mu možnost participace na řízení; deleguje pravomoci a odpovědnosti; vhodný systém pro veřejnou správu; dává možnost uspokojit potřeby lidí při účasti na řízení
3. autokratický: osoba = vládce, všichni plní její příkazy; různé varianty (partiarchátní, různé ostrost apod.)
Záleží na typu organizace, jaký model řízení se zvolí; ve veřejné správě se vytváří kombinace kooperativního a autokratického modelu, v poslední době pronikají i návyky podnikového managementu
Ve veřejné správě v řízení lidských zdrojů je typická potence mezilidských konfliktů – horizontálních i vertikálních; vznikají na různých stupních – bezprostřední nadřízený a podřízený, nadřízený o několik stupňů výše než podřízený; horizontální = střety mezi odborníky (technici, právníci, ekonomové); generační konflikty, heterosexuální apod.
Na tyto konflikty musí reagovat řídící pracovníci = musí umět jednat s lidmi a znát zákonitosti fungování veřejné správy; veřejná správa jako systém fungující z peněz daňových poplatníků – zájem aby byla maximálně výkonná.
Výkonnost = není hledisko kvantitativní (počet stránek ve spisu), ale hodnotí se podle kvality; nelze přenášet kritéria z výrobní sféry;
V oblasti personálních zdrojů je nutné otázku výkonnosti sledovat již při přijímání lidí do veřejné správy = lidé kteří jsou schopni odvést práci, ale také přizpůsobit se kolektivu (= sociální inteligence); během výkonu správy je třeba udržovat lidi v tempu různými prostředky – odměny (hmotné – např. i lepší vybavení či větší kancelář X nehmotné – např. slovní ocenění, vzdělávací kursy v zahraničí); je nutné uplatňovat i důsledné postihy; celý systém veřejné služby je vytvářen po desetiletí, ba i staletí, je závislý na celkovém kulturním prostředí a úrovni země.
ÚČINNOST VEŘEJNÉ SPRÁVY
Účinnost = hodnocení veřejné služby (= složitý objekt složitý úkol): veřejná správa má množství funkcí v nejrůznějších sférách (= mocenské i sociální); je apolitická, ale politikou je ovlivňována;
Účinnost = stupeň kvality činnosti vykonané orgánem veřejné správy (= splnění stanoveného úkolu); účinnost není hodnocení kvantity, ale kvality = jak bylo něco vykonáno; s ohledem na zdroje, racionalitu, hospodárnost apod.; správa může vyprodukovat množství aktů a přesto může být absolutně neúčinná, protože akt nikam nesměřuje; ve správě se účinnost nehodnotí podle množství vložených prostředků, ale je důležité jejich využívání;
Na účinnost mají vliv také vnější, zejména politické vlivy: např. v ČR až 60% práce legislativních odbor ministerstev jde z tohoto důvodu „do koše“ (= brání v účinnosti správě);
Hodnocení = porovnání vložených prostředků a dosažených výsledků; v oblasti veřejné správy = hmotné, lidské a technické prostředky; výsledek = kvalita fungování veřejné správy; hodnocení provádíme podle určitých kritérií (efektivnost, hospodárnost, účinnost apod. - viz níže);
Účinnost sledujeme ze dvou pohledů:
1. vnitřní: jak správa funguje = jak uvnitř zajišťuje své úkoly; projevuje se různými rozhodovacími procesy – jak rychle se informace a impulsy dostávají z vyššího na nižší stupeň, jak je rychlá reakce správy na podněty z jiné organizační složky apod.; = sleduje se, jak fungují organizační vazby, struktury, jak se osvědčují interpersonální vazby atd.
2. vnější: jak správa funguje navenek = vůči adresátům; sleduje se vztah mezi subjekty = vykonavateli a adresáty; vydání aktu = jak rychle, jak dobře; nelze kvantifikovat!, důležité je, o jaké akty se jedná; základní kritérium hodnocení = bezproblémový chod správy + spokojenost adresátů.
Tyto dvě roviny nejsou od sebe oddělené, není možné je separovat, ale souvisí spolu; dobré X špatné fungování správy uvnitř se projeví i navenek a naopak; v oblasti správní vědy se věnuje pozornost zejména otázce vnitřní účinnosti.
Politické hodnocené účinnosti správy: stanoví se kritéria podle kterých se hodnocení provádí; v zásadě jsou kritéria formulována – stanovena z vnějšku (Parlament, tisk, veřejnost); naplněním kritérií hodnocení se zjišťuje, zda správa jako celek je úspěšná; všechna kritéria by měla být na stejné úrovni = stejný význam (kritéria hlavní, vedlejší, obecná); usiluje se o dosažení maximální validity při hodnocení; nebezpečí snížení validity hodnocení:
1. haló efekt = hodnocení podle prvního dojmu (sympatie, antipatie)
2. shovívavost X přísnost – přehlížení chyb X maximalizování i drobných nedostatků
3. průměrování – nahlížení na celek, když jednotlivé složky pracují odlišně dobře; nepostihuje se špatná složka; nebezpečí zaostávání;
JEDNOTLIVÁ KRITÉRIA HODNOCENÍ
1. odbornost: při rozhodování i při organizaci = momenty těsně související (špatně organizovaná správa nemůže dobře rozhodovat; vyplývá z vnitřní organizace i z vnějších kritérií (např. politických)
2. efektivnost: převzato z oborů technických, resp. ekonomických; poměr mezi vloženými prostředky a výstupem; v oblasti veřejné správy se takto efektivnost nedá omezovat = nejen kvantitativní hodnocení; rozlišuje se efektivnost:
a) vnitřní = jak je správa uspořádána, schopnost adaptování se na vnější podmínky a nové úkoly
b) vnější = schopnost působení na adresáty řízení = fyzické a právnické osoby; společenská efektivnost
Obě tyto roviny spolu opět souvisí; úkol správní vědy = včas upozornit na poruchy, např. na potřebu nového uspořádání struktur; výhoda = provedení bez nákladů;
3. pohotovost: je dána faktem, že každé rozhodnutí směřuje k cíli, musí být učiněno v určitém časovém limitu; splnění jednoho cíle často podmiňuje další např. dokončení dalších cílů, navazují na sebe; každé rozhodnutí je časově limitováno:
a) pozitivně = vykonavatelé správy vědí co, kdy a jak mají vykonat
b) negativně = rozhodnutí nemá být přijímáno v příliš krátké době; vždy je třeba včas vědět, že něco bude řešeno (existují i právní kritéria, např. ve Správním řádu je určena lhůta na vydání rozhodnutí 30 X 60 dní); na časovost mohou působit i negativní politické vlivy = Parlament přijme pozdě rozhodnutí, jímž ukládá něco správě v určitém časovém limitu vykonat málo času
4. hospodárnost: využití prostředků, zdrojů; důležitá otázka; = řádné nakládání s věcnými prostředky, lidským potenciálem, časem; zvyšování racionality, odbornosti, pohotovosti; správa nemá klást nároky na další prostředky; hospodárnost nemusí znamenat pouze snížení výdajů: zvýšení výdajů do správy může být velmi hospodárné (modernizace – zvýšení výkonu); měření hospodárnosti:
a) pevně stanovené prostředky, zdroje požadavek dosažení maximálního užitku
b) pevně stanovený cíl požadavek jeho dosažení s minimem nákladů
šetrnost („subkritérium“) = hodnotí se minimalizace nákladů (zjednodušení správních procesů, zjednodušení systému podání – elektronický podpis = snížení počtu papírů)
Při hodnocení hospodárnosti je třeba zjišťovat stav v konkrétních jednotlivých složkách = neprůměrovat!
5. cílevědomost: každý systém správy se snaží dosahovat určitého cíle – směruje tam jeho aktivita jako celku i jednotlivých komponentů; sleduje se rozpornost jednotlivých cílů: racionalita, pohotovost X nákladnost, hospodárnost
6. účelnost: souvisí s cílevědomostí, projevuje se v tom, zda dosažený výsledek je v souladu či se přibližuje vytýčenému cíli: činnost je stanovena určitými pravidly (=je organizovaná a jsou stanovené prostředky kterými je uskutečňovaná); účelné jednání není vždy hospodárné X naplňování určitého účelu do budoucna je účelné (např. oblast životního prostředí); co je účelné, nemusí být efektivní
7. přiměřenost: vztah mezi použitými prostředky a výsledky, slouží k posouzení, zda postup odpovídá účelu, zda splnění účelu bylo potřebné a přiměřené; určuje a zároveň limituje použité prostředky (= zda nebude dosaženo opačného efektu); sleduje se také, zda použité prostředky ještě slouží k dosažení cíle (typické u silových složek – policie = co je přiměřené k dosažení efektu; např. nasazení počtu policistů při akcích: 1 policista na 3 demonstranty)
Všechna tato kritéria ústí v hodnocení produktivnosti = v oblasti sprány není uvažována kvantitativně, ale hodnotí se, jak správa plní své poslání, jak zabezpečuje výkon veřejné moci a uspokojuje požadavky adresátů veřejné správy.
11) Veřejná správa
STÁTNÍ SLUŽBA
Ve středoevropských (západoevropských) poměrech existoval status veřejných (= státních) služeb od 16. století; postupné dotváření, stabilizace v polovině 19. století; v ČR byl vydán první zákon o státní službě v roce 1914 = obecný zákon, v té existovala již různá místní úprava; tento obecný zákon platil po celé období první republiky (s urč. úpravami);
Radikální změna = po roce 1948 = v roce 1950 přijat zákon, který zrušil status veřejné služby a zavedl systém smluvní = pozice zaměstnanců jejichž poměr vzniká na základě smlouvy;
úředníci = vykonavatelé vůle společnosti, kterou reprezentují zastupitelské sbory = jsou jim podřízeni a nemají zvláštní status (vymykala se jen policie a armáda); systém měl právní a faktické provedení = např. jednotná pracovní doba;
Stav smluvního zaměstnance trvá až do dnešní doby, vymyká se pouze úzká skupina zaměstnanců (ozbrojené složky: policie, armáda, bezpečnostní zpravodajské služby, celníci, justiční a vězeňská stráž) = status státních zaměstnanců;
Po roce 1990 v zákoníku práce některá ustanovení o státních úřednících: rozhodují nestranně, povinnost mlčenlivosti o úředních skutečnostech, musí se vystříhat střetu zájmů, nesmí zneužívat úřední informace, nesmí podnikat ani účastnit se řízení podnikatelských subjektů; = nevyhovující stav dle standardů EU: požadavek zavedení systému veřejné státní služby (tento zákon je již vypracován a předložen Parlamentu, je však velmi úzký = má vytvořit standardní kariérní systém veřejné služby + přispět k profesionální úrovni veřejné správy; předpokládá se systém zkoušek a atestací za trvání poměru;
Obecná teoretická rovina:
Systém veřejné služby se dělí podle tradic zemí a politických a kulturních poměrů na:
1. kariérní = klasický systém veřejné služby, základem je úřednické povolání jako doživotní kariéra; princip definitivy = nezrušitelnost poměru, zaměstnanec státu = za každé situace se o něho stát musí postarat, najít mu nové místo v případě zrušení původního atd.; zaveden princip služebního postupu dle kvalifikace a počtu odsloužených let;
☺ vytvoření profesionálního úřednického aparátu = věrný státu
- menší dynamičnost, nebezpečí vytváření úřednické kasty
2. meritní = na principu služebních míst = úzká specializace jednotlivých míst – vytvoří se takové místo a na ně se potom hledá odborník nejen v aparátu správy, ale i mimo ni, není důležité, ze které sféry tento pracovník přijde
☺ zavedení a plynulý přechod metod a postupů mezi soukromou a státní sférou
- menší stabilita, úzká specializace (v kariérním systému člověk nastoupí a teprve potom se specializuje, má širší rozhled);
typické pro USA a Skandinávii – specializovaní lidé bez širšího rozhledu
3. kořistní = vychází z představy že veřejná správa = předmět politického zápasu, kdo vyhraje, má právo obsazovat místa; tento systém se dnes v otevřené formě nerealizuje (naposledy se používalo v USA na začátku 19. stol.); některá místa, např. náměstci ministra se obsazují politicky – pouze na určité vysoké úrovni (do úrovně)
Obsah veřejné služby = její právní úprava; obsah této právní úpravy = konstituování vzniku, průběhu, zániku služebního poměru; regulace je obsažena nejen v právních předpisech, ale hojně i v interních aktech; smyslem této právní úpravy a interních aktů = zajistit řádné kvalitní plnění služebních povinností a garantovat postaven osob, které je vykonávají;
Základní požadavky na zaměstnance státní služby:
a) odbornost = základní požadavek, pouze osoby odborně vzdělané vykonávají činnosti ve veřejné službě; zužuje se pouze na státní úředníky = pouze onimohou vykonávat tuto činnost uvnitř systému; někdy je kladen důraz na specializaci (= linioví zaměstnanci = profesionální znalosti) X všeobecné znalosti (= zaměstnanci na vyšších stupních: schopnost řídit, vycházet s lidmi); německá praxe rozlišuje mezi specialisty (zaměří se na určitou problematiku) X generalisty (obecnější znalosti, např. právníci), v současné době je tendence slučování těchto pozic, specialisté by měli mít i obecný širší rozhled.
b) nestrannost = zajištěna v různých podobách: vnější X vnitřní: zákaz diskriminace při přijímáních, pohovorech, povyšování, propouštění, postihu; legitimní je princip pozitivní diskriminace (= určitým skupinám je třeba vytvořit specielní podmínky, aby měly stejné šance s ostatními – například mladí zaměstnanci bez praxe); vyloučení podjatosti; úprava inkompatibility funkcí; zákaz podnikání; zákaz přijímání darů; zákaz kumulace funkcí; zákaz vykonávání zaměstnání v řídících vztazích rodinných příslušníků; politická nestrannost (dnes více požadavek neutrality – většinou je možné být členem politické strany, ale nutno je dodržovat politickou rezervovanost, např. ne ve vedoucích funkcích politických stran X připouští se např. u náměstků – dle politického klíče)
c) stabilita: veřejná správa = soustavný nepřetržitý odborný výkon státní správy, musí být pružná a musí podporovat výkonnost (je jedno, kdo činnost vykonává, důležité je, že výkon je kontinuální…)
d) kompenzace: vychází z toho, že zaměstnanci mají četné povinnosti (ad. b)- tyto nevýhody jsou kompenzovány – princip definitivy, mají zajištěn plat, právo na další dovolenou, tituly, vzdělávání, oděv apod.
Mimo tohoto existují specielní požadavky u veřejných zaměstnanců:
1. požadavek státního občanství = musí být občané státu = věrnost státu, povinnost mlčenlivosti atd.; dochází k určitým posunům – na činnosti státního aparátu se může podílet např. i zahraniční poradce (oblast EU – členství umožňuje získání určitého pracovního místa X některá místa stát rezervuje pro své občany; !nezaměňovat s národností!
2. požadavek bezúhonnosti = beztrestnost, někde je vyžadována absolutní beztrestnost (= vždy), jinde zúženo jen na určité delikty; také otázka morální úrovně, důvěryhodnost, charakter, někde jsou požadovány reference, klade se důraz i na chování v soukromí (člověk ve veřejné službě je zaměstnán 24 hodin, je stále pod dohledem = reprezentuje)
3. požadavek profesionality – dvě roviny:
- požadavky na vzdělání, případně praxi
- požadavky na schopnost jednat s lidmi (vnitř, navenek správy), společenské vystupování, schopnost se oblékat – u některých povolání přímo upravují normy v právních předpisech zajištění náležitým způsobem, např. příplatek na oblečení
4. požadavek nestrannosti, neutrality, nezúčastněnosti, nepodjatosti (viz výše); pokud k tomu dochází, věc je předána jiné osobě
5. zletilost = osoba nese případnou odpovědnost
Veřejná služba jako pracovní činnost se dělí podle 3 kritérií:
I. podle způsobů:
a) ustavování do funkce:
- na základě smlouvy (pracovní smlouva zakládá pracovní poměr – u nás převažuje)
- jmenování (u vyšších úředníků, vyšších funkcí)
- volba (omezeně, např. u některých samosprávných činností – starosta, rektor VŠ)
- na základě správního aktu (u nás platí omezeně, např. policisté, vojáci – na základě rozkazu)
b) změny zaměstnaneckého poměru:
- dobrovolně (osoba souhlasí)
- nedobrovolně – nuceně (ponížení ve funkci, přeložení za účelem výpomoci)
c) zániku poměru:
- penzionování (neutrální)
- propuštění (akt disciplinární)
II. podle trvání:
a) doba určitá = např. u přípravných služeb (po zkušebním období následuje přijetí na dobu neurčitou; volební období)
b) doba neurčitá = klasické u státní služby
III. podle způsobu výkonu práce:
a) činnost hlavní = převažuje ve státní správě
b) činnost vedlejší = například poradci (smluvní úředník)
c) činnost částečná = neplacená činnost, velmi omezeně
Dělení veřejné služby podle aktu, na jehož základě je poměr vykonáván:
a) smlouva = stejné postavení jako všichni „běžní“ zaměstnanci
b) správní akt = veřejnoprávní
Zaměstnanci ve veřejné službě se dělí podle formálních hledisek:
- kdo zaměstnává:
a) státní = zaměstnavatel = stát
b) jiní veřejní zaměstnanci = obce, vysoké školy, profesní komory
- úředníci X zřízenci (pomocný personál = dříve veřejní sluhové = pomocné práce v rámci aparátu)
- zaměstnanci s definitivou X přijati jen na zkušební dobu, výpomoc apod.
- zaměstnanci podle hodnosti, titulu (např. diplomatické hodnosti)
- specialisté X generalisté (viz výše) = čím se zaměstnanci zabývají
Kardinální otázka výběru zaměstnanců
- po roce 1948 došlo k výrazné devastaci, veřejná služba byla chápána pouze ve smyslu politickém;
- kádrové pořádky = určité místo mohlo být obsazeno jen se souhlasem stranického orgánu; prověrky, potvrzování loajálnosti;
- systém byl chápán jako odkladiště neschopných funkcionářů;
- úředníci = parazité se špatnými platy, kteří však měli pravomoci, rozhodovali vysoká korupčnost, celý systém byl v rozvalu
- hledá se jiný systém výběru = objektivní výběr = obligatorní konkurs; jeho průběh není právně upraven (konkurs je povinně předepsán pouze pro přednosty okresních úřadů, provádí se ale i ve štábním aparátu, především při obsazování vyšších pozic); návrh zákona v současné době předpokládá obsazování všech míst státní služby konkursem;
1. příprava konkursu: vychází se z toho, že bylo vytvořeno nové místo X uvolnilo se; uchazeč zvažuje, zda místo chce, má na něj; vyhlašovatel definuje obsah a rozsah práce, stanovuje konkursní orgány
2. realizace konkursu:
- vyhlášení: může být stanoven způsob a místo, např. ve věstníku vlády – záleží na povaze místa, které se obsazuje; v oznámení se uvede o jaké místo se jedná, požadavky (jazykové, odborné), stanovení termínu k podání přihlášek atd.
- konkursní komise vyřadí přihlášky neúplné a opožděné
- vlastní konkurs: může být pouze písemný, nebo doplňován pohovory, testy apod.
- stanovení pořadí uchazečů – není rozhodné pro vyhlašovatele, pouze na něm záleží, kdo místo obsadí (nese odpovědnost, důsledky); stanovisko komise = doporučení; vyhlašovatel = obsazovatel místa
3. rekonkurs = specielní případ = atestace, zkouška, zda si člověk udržel resp. zvýšil kvalifikace (např. při povýšení)
- prolínání různých zájmových vlivů (podnikatelské, politické ad.)
- špičkový odborníci se odmítají zúčastnit na konkursech (opravdoví specialisté jsou např. pouze 2, nemají konkurenci)
- příliš časté konkursy – nestabilita
- formálnost konkursu = např. je málo odborníků
- konkurs je výhodnější pro mladé lidi (mají lepší krátkodobou paměť), ale nedává odpověď na kvality člověka (vyrovnanost, sociální inteligence)
- v některých případech je konkurs nahrazován jinými formami – na konkrétní místo je připravován nástupce, konkurs se vůbec nevyhlásí
Zaměstnání veřejné správy = stejná práva a povinnosti a také zvláštní práva a povinnosti vykonavatelů a to si povíme příště!
Ve středoevropských (západoevropských) poměrech existoval status veřejných (= státních) služeb od 16. století; postupné dotváření, stabilizace v polovině 19. století; v ČR byl vydán první zákon o státní službě v roce 1914 = obecný zákon, v té existovala již různá místní úprava; tento obecný zákon platil po celé období první republiky (s urč. úpravami);
Radikální změna = po roce 1948 = v roce 1950 přijat zákon, který zrušil status veřejné služby a zavedl systém smluvní = pozice zaměstnanců jejichž poměr vzniká na základě smlouvy;
úředníci = vykonavatelé vůle společnosti, kterou reprezentují zastupitelské sbory = jsou jim podřízeni a nemají zvláštní status (vymykala se jen policie a armáda); systém měl právní a faktické provedení = např. jednotná pracovní doba;
Stav smluvního zaměstnance trvá až do dnešní doby, vymyká se pouze úzká skupina zaměstnanců (ozbrojené složky: policie, armáda, bezpečnostní zpravodajské služby, celníci, justiční a vězeňská stráž) = status státních zaměstnanců;
Po roce 1990 v zákoníku práce některá ustanovení o státních úřednících: rozhodují nestranně, povinnost mlčenlivosti o úředních skutečnostech, musí se vystříhat střetu zájmů, nesmí zneužívat úřední informace, nesmí podnikat ani účastnit se řízení podnikatelských subjektů; = nevyhovující stav dle standardů EU: požadavek zavedení systému veřejné státní služby (tento zákon je již vypracován a předložen Parlamentu, je však velmi úzký = má vytvořit standardní kariérní systém veřejné služby + přispět k profesionální úrovni veřejné správy; předpokládá se systém zkoušek a atestací za trvání poměru;
Obecná teoretická rovina:
Systém veřejné služby se dělí podle tradic zemí a politických a kulturních poměrů na:
1. kariérní = klasický systém veřejné služby, základem je úřednické povolání jako doživotní kariéra; princip definitivy = nezrušitelnost poměru, zaměstnanec státu = za každé situace se o něho stát musí postarat, najít mu nové místo v případě zrušení původního atd.; zaveden princip služebního postupu dle kvalifikace a počtu odsloužených let;
☺ vytvoření profesionálního úřednického aparátu = věrný státu
- menší dynamičnost, nebezpečí vytváření úřednické kasty
2. meritní = na principu služebních míst = úzká specializace jednotlivých míst – vytvoří se takové místo a na ně se potom hledá odborník nejen v aparátu správy, ale i mimo ni, není důležité, ze které sféry tento pracovník přijde
☺ zavedení a plynulý přechod metod a postupů mezi soukromou a státní sférou
- menší stabilita, úzká specializace (v kariérním systému člověk nastoupí a teprve potom se specializuje, má širší rozhled);
typické pro USA a Skandinávii – specializovaní lidé bez širšího rozhledu
3. kořistní = vychází z představy že veřejná správa = předmět politického zápasu, kdo vyhraje, má právo obsazovat místa; tento systém se dnes v otevřené formě nerealizuje (naposledy se používalo v USA na začátku 19. stol.); některá místa, např. náměstci ministra se obsazují politicky – pouze na určité vysoké úrovni (do úrovně)
Obsah veřejné služby = její právní úprava; obsah této právní úpravy = konstituování vzniku, průběhu, zániku služebního poměru; regulace je obsažena nejen v právních předpisech, ale hojně i v interních aktech; smyslem této právní úpravy a interních aktů = zajistit řádné kvalitní plnění služebních povinností a garantovat postaven osob, které je vykonávají;
Základní požadavky na zaměstnance státní služby:
a) odbornost = základní požadavek, pouze osoby odborně vzdělané vykonávají činnosti ve veřejné službě; zužuje se pouze na státní úředníky = pouze onimohou vykonávat tuto činnost uvnitř systému; někdy je kladen důraz na specializaci (= linioví zaměstnanci = profesionální znalosti) X všeobecné znalosti (= zaměstnanci na vyšších stupních: schopnost řídit, vycházet s lidmi); německá praxe rozlišuje mezi specialisty (zaměří se na určitou problematiku) X generalisty (obecnější znalosti, např. právníci), v současné době je tendence slučování těchto pozic, specialisté by měli mít i obecný širší rozhled.
b) nestrannost = zajištěna v různých podobách: vnější X vnitřní: zákaz diskriminace při přijímáních, pohovorech, povyšování, propouštění, postihu; legitimní je princip pozitivní diskriminace (= určitým skupinám je třeba vytvořit specielní podmínky, aby měly stejné šance s ostatními – například mladí zaměstnanci bez praxe); vyloučení podjatosti; úprava inkompatibility funkcí; zákaz podnikání; zákaz přijímání darů; zákaz kumulace funkcí; zákaz vykonávání zaměstnání v řídících vztazích rodinných příslušníků; politická nestrannost (dnes více požadavek neutrality – většinou je možné být členem politické strany, ale nutno je dodržovat politickou rezervovanost, např. ne ve vedoucích funkcích politických stran X připouští se např. u náměstků – dle politického klíče)
c) stabilita: veřejná správa = soustavný nepřetržitý odborný výkon státní správy, musí být pružná a musí podporovat výkonnost (je jedno, kdo činnost vykonává, důležité je, že výkon je kontinuální…)
d) kompenzace: vychází z toho, že zaměstnanci mají četné povinnosti (ad. b)- tyto nevýhody jsou kompenzovány – princip definitivy, mají zajištěn plat, právo na další dovolenou, tituly, vzdělávání, oděv apod.
Mimo tohoto existují specielní požadavky u veřejných zaměstnanců:
1. požadavek státního občanství = musí být občané státu = věrnost státu, povinnost mlčenlivosti atd.; dochází k určitým posunům – na činnosti státního aparátu se může podílet např. i zahraniční poradce (oblast EU – členství umožňuje získání určitého pracovního místa X některá místa stát rezervuje pro své občany; !nezaměňovat s národností!
2. požadavek bezúhonnosti = beztrestnost, někde je vyžadována absolutní beztrestnost (= vždy), jinde zúženo jen na určité delikty; také otázka morální úrovně, důvěryhodnost, charakter, někde jsou požadovány reference, klade se důraz i na chování v soukromí (člověk ve veřejné službě je zaměstnán 24 hodin, je stále pod dohledem = reprezentuje)
3. požadavek profesionality – dvě roviny:
- požadavky na vzdělání, případně praxi
- požadavky na schopnost jednat s lidmi (vnitř, navenek správy), společenské vystupování, schopnost se oblékat – u některých povolání přímo upravují normy v právních předpisech zajištění náležitým způsobem, např. příplatek na oblečení
4. požadavek nestrannosti, neutrality, nezúčastněnosti, nepodjatosti (viz výše); pokud k tomu dochází, věc je předána jiné osobě
5. zletilost = osoba nese případnou odpovědnost
Veřejná služba jako pracovní činnost se dělí podle 3 kritérií:
I. podle způsobů:
a) ustavování do funkce:
- na základě smlouvy (pracovní smlouva zakládá pracovní poměr – u nás převažuje)
- jmenování (u vyšších úředníků, vyšších funkcí)
- volba (omezeně, např. u některých samosprávných činností – starosta, rektor VŠ)
- na základě správního aktu (u nás platí omezeně, např. policisté, vojáci – na základě rozkazu)
b) změny zaměstnaneckého poměru:
- dobrovolně (osoba souhlasí)
- nedobrovolně – nuceně (ponížení ve funkci, přeložení za účelem výpomoci)
c) zániku poměru:
- penzionování (neutrální)
- propuštění (akt disciplinární)
II. podle trvání:
a) doba určitá = např. u přípravných služeb (po zkušebním období následuje přijetí na dobu neurčitou; volební období)
b) doba neurčitá = klasické u státní služby
III. podle způsobu výkonu práce:
a) činnost hlavní = převažuje ve státní správě
b) činnost vedlejší = například poradci (smluvní úředník)
c) činnost částečná = neplacená činnost, velmi omezeně
Dělení veřejné služby podle aktu, na jehož základě je poměr vykonáván:
a) smlouva = stejné postavení jako všichni „běžní“ zaměstnanci
b) správní akt = veřejnoprávní
Zaměstnanci ve veřejné službě se dělí podle formálních hledisek:
- kdo zaměstnává:
a) státní = zaměstnavatel = stát
b) jiní veřejní zaměstnanci = obce, vysoké školy, profesní komory
- úředníci X zřízenci (pomocný personál = dříve veřejní sluhové = pomocné práce v rámci aparátu)
- zaměstnanci s definitivou X přijati jen na zkušební dobu, výpomoc apod.
- zaměstnanci podle hodnosti, titulu (např. diplomatické hodnosti)
- specialisté X generalisté (viz výše) = čím se zaměstnanci zabývají
Kardinální otázka výběru zaměstnanců
- po roce 1948 došlo k výrazné devastaci, veřejná služba byla chápána pouze ve smyslu politickém;
- kádrové pořádky = určité místo mohlo být obsazeno jen se souhlasem stranického orgánu; prověrky, potvrzování loajálnosti;
- systém byl chápán jako odkladiště neschopných funkcionářů;
- úředníci = parazité se špatnými platy, kteří však měli pravomoci, rozhodovali vysoká korupčnost, celý systém byl v rozvalu
- hledá se jiný systém výběru = objektivní výběr = obligatorní konkurs; jeho průběh není právně upraven (konkurs je povinně předepsán pouze pro přednosty okresních úřadů, provádí se ale i ve štábním aparátu, především při obsazování vyšších pozic); návrh zákona v současné době předpokládá obsazování všech míst státní služby konkursem;
1. příprava konkursu: vychází se z toho, že bylo vytvořeno nové místo X uvolnilo se; uchazeč zvažuje, zda místo chce, má na něj; vyhlašovatel definuje obsah a rozsah práce, stanovuje konkursní orgány
2. realizace konkursu:
- vyhlášení: může být stanoven způsob a místo, např. ve věstníku vlády – záleží na povaze místa, které se obsazuje; v oznámení se uvede o jaké místo se jedná, požadavky (jazykové, odborné), stanovení termínu k podání přihlášek atd.
- konkursní komise vyřadí přihlášky neúplné a opožděné
- vlastní konkurs: může být pouze písemný, nebo doplňován pohovory, testy apod.
- stanovení pořadí uchazečů – není rozhodné pro vyhlašovatele, pouze na něm záleží, kdo místo obsadí (nese odpovědnost, důsledky); stanovisko komise = doporučení; vyhlašovatel = obsazovatel místa
3. rekonkurs = specielní případ = atestace, zkouška, zda si člověk udržel resp. zvýšil kvalifikace (např. při povýšení)
- prolínání různých zájmových vlivů (podnikatelské, politické ad.)
- špičkový odborníci se odmítají zúčastnit na konkursech (opravdoví specialisté jsou např. pouze 2, nemají konkurenci)
- příliš časté konkursy – nestabilita
- formálnost konkursu = např. je málo odborníků
- konkurs je výhodnější pro mladé lidi (mají lepší krátkodobou paměť), ale nedává odpověď na kvality člověka (vyrovnanost, sociální inteligence)
- v některých případech je konkurs nahrazován jinými formami – na konkrétní místo je připravován nástupce, konkurs se vůbec nevyhlásí
Zaměstnání veřejné správy = stejná práva a povinnosti a také zvláštní práva a povinnosti vykonavatelů a to si povíme příště!
10) Veřejná správa
INTERNÍ KONTROLA
2 dimenze:
a) užší pojetí, pouze vlastní organizační jednotky řízení
b) širší pojetí, kontrola celého systému veřejné správy (nebo některého subsystému)
Typické je, že vztahy se odehrávají ve vertikální (hierarchické) linii = nadřízenost a podřízenost; kdo řídí, ten také kontroluje; nadřízená složka sleduje činnost podřízené složky; řízení je bez kontroly nemožné; kontroluje se také chování pracovníka ke třetím stranám účastníků řízení.
Při interním dozoru se realizuje „služební dozor“ – při vertikálních vztazích – specielním případem je vrchní dozor (= nejvyšší dozor) = určitá instance sboru kontroluje veškerou činnost subjektů, které nejsou bezprostředně podřízené (= o několik stupňů níže); ministerstva, či jiné ústřední úřady; služební dozor se může vztahovat k osobám i k věcným problémům (uskutečňuje se ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti = osoby + jejich věcné záležitosti, výsledky činnosti); dochází k tomu, že nadřízený nemůže obsáhnout věcnou znalost všech záležitostí – vytváří různé štábní formace, které pak kontrolují celou oblast.
K výkonu interní kontroly je zpravidla třeba existence adresného zákonného zmocnění, ale pokud je dozor vykonáván jen vůči podřízeným organizačním jednotkám, stačí obecné zmocnění, pozice nadřízeného (ministr např. nepotřebuje konkrétní zákonnou oporu ve svém resortu).
Specifický druh kontroly = státní dozor = uskutečňuje se ve vztazích stát resp. státní správa X samospráva; samospráva nepodléhá státu, resp. státní správě, ale nemůže se úplně vymknout kontrole, nemůže fungovat zcela mimo, právní předpisy stanoví určitý rozsah, ve kterém kontrola může být prováděna = kontrola hospodaření a dodržování zákonnosti;
Dodržování zákonnosti - různé prostředky (např. právo okresních úřadů a ministerstev pozastavovat akty krajů, požadovat jejich soulad se zákonem apod.)
Oblast hospodaření – samosprávné korporace hospodaří s majetkem, kontrola je vykonávána za účelem ochrany před nehospodárným zacházením (např. okresní úřady mohou obcím provádět audit, totéž MF vůči krajům);
Kontrola se vždy provádí i v oblastech profesních komor, orgány si musí nechat schválit některé akty, některé činnosti se činí za účasti státu apod.
EXTERNÍ KONTROLA
má povahu:
1) dozor vůči veřejné správě (= objekt kontroly); kontrolu vykonávají zastupitelské sbory, případně jiné nezávislé orgány, dále kontrola soudní, tiskem, stížnosti občanů, ombudsman…
a) parlamentní kontrola: základním úkolem zákonodárných sborů je vydávat zákony, právo se postupně rozšiřuje na další práva a úkoly, např. výkon kontroly (a to přímo X nepřímo prostřednictvím vlády);
- např. schvalování rozpočtu, vláda předkládá Parlamentu návrh; Parlament také celou dobu sleduje, jak je rozpočet plněn; rozpočet není aktem, který zakládá právo někoho na konkrétním plnění, ale obecně někdo nakládá s rozpočtem = hospodaření se sleduje
- interpelace členů vlády
- zřízení vyšetřovacích komisí, výborů Parlamentu, obvykle ad hoc nějaké věci; obvykle nic nevyšetří, protože nemají čas, ani odborné znalosti; důležitá je zejména potencionální hrozba kontroly;
- nápravné prostředky v tomto systému = politická odpovědnost, nikoliv právní; ministr může být odvolán (eventuelně celá vláda)
b) kontrola nezávislým orgánem – v ČR je to NKÚ, kontroluje obecně nakládání s majetkem státu,plnění státního rozpočtu; kontroluje vše = zákonnost, hospodaření, věcnost ad. Slabina = oprávnění vyvozovat důsledky je velmi slabé, NKÚ nemůže autoritativně nařizovat; pokud zjistí odchylku, nemůže přimět k nápravě, ani k zaplacení pokuty, ale vše oznámí příslušným orgánům + publikuje výsledek ve věstníku; = tlak více morální;
c) soudní kontrola veřejné správy = soudní kontrola aktů veřejné správy; právo, možnost každého, kdo se cítí být poškozen, obrátit se na soud, aby přezkoumal akt; rozlišujeme 2 modely:
1. specializované správní soudnictví (SRN, Francie)
2. společné nespecializované soudnictví = soud, který také rozhoduje o správních aktech (v ČR); při správním soudnictví se přezkoumají správní akty = akty orgánů státní správy, samosprávy ale nikdy se nepřezkoumávají akty zákonodárné moci ani akty soudních orgánů; přezkoumává se jen činnost, ne nečinnost správních orgánů (nečinnost je možno kontrolovat jen někdy); přezkoumává se pouze zákonnost, soud nemůže přezkoumat účelnost, věcnost, hospodárnost; současný právní stav = soud může akt pouze zrušit, nebo jej potvrdit, nemůže provádět jinou další činnost, ani jej pozměnit; plná jurisdikce = standard EU, reforma soudnictví by měla směřovat k tomu, aby soudy mohly akty měnit, zatím soudní moc nesmí zasahovat do oblasti správní.
d) jiné kontrolní mechanismy které vykonávají také soudy:
- kontrola nad právními předpisy, kterou vykonávají soudy; soudy jsou zásadně vázány zákonem, ne podzákonnými předpisy; soud neruší vyhlášku (= nižší předpis), ale nemusí ji aplikovat, pokud se neslučuje se zákonem vyšším
e) komory = stavovské samosprávné korporace, zabezpečují také výkon správy; atributem je, že členství v nich = předpoklad k určitému zaměstnání (advokát, veterinář, auditor); nastoleny určité podmínky, možnost odmítnout zájemce = možnost znemožnit vykonávat zaměstnání; možnost ukončit členství; tyto prostředky – rozhodnutí komory - jsou soudní cestou přezkoumatelné;
f) externí kontrola = problematika dozoru nad osobní svobodou; osobní svoboda může být omezena jen výjimečně, rozhodnutím soudu, nebo v trestním řízení; například nucené vzetí za zařízení pro duševně choré osoby, karanténní opatření (nařizují hygienické složky = v tomto případě správní orgány), zadržení na protialkoholní stanici; oprávnění, opravné mechanismy; jiná omezení = disciplinární tresty (vojáci); ne vždy je tato oblast náležitě vyřešena
g) sféra politických stran, atribut demokracie; mechanismy k povolování a kontrolování dodržení předpisů při jejich založení; totéž při rozpuštění a pozastavení politické strany – rozhodne nejvyšší soud, lze se odvolat k ústavnímu soudu; dále je kontrolováno např. volební právo – výkon (zápisy do volících seznamů, osvědčení volby kandidáta atd.)
h) stížnosti = další z nástrojů kontroly; úprava stížnostního práva ve vyhlášce 150/1958 = vládní vyhláška = postup při vyřizování stížností a podmětů, vztahuje se pouze na státní orgány
stížnost = individuální X podnět = obecný
Příslušný orgán je povinen se zabývat stížností/podnětem ihned, existuj zvláštní složka, nebo věc vyřizuje nadřízený; při závažnosti je vyřizuje do 30 dnů; vyřízení = prošetření, učinění kroků k nápravě a vyrozumění podavatele stížnosti/podnětu.
i) petice = petiční právo, základní ústavní právo podávat petici v každé věci; jednotlivec X skupina; orgán ji vyřídí, nebo taky ne, nelze to žalovat, ale orgány se tím spíše zabývají – kontrola tiskem; právní možnost nápravy zde není.
j) Ombudsman = veřejný ochránce práv, dohlíží nad činnostmi ve všech možných sférách, správa do toho spadá jako celek; nemůže nařídit postup, ani pokutovat, ani přimět k činnosti, obrací se na nadřízeného, na tisk; působí svoji autoritou
2) dozor který provádí veřejná správa vůči subjektům stojících mimo veřejnou správu na základě zákonného zmocnění; rozlišujeme tři druhy dozoru:
a) běžný = nebývá zvláštní právní úprava, obvykle ji činí orgány které také vykonávají dozor, nejsou na něj specializované a dozor je upraven jen v obecných předpisech (např. celní kontrola, státní dozor v ochraně přírody, oblast protipožární ochrany); tento dozor vykonávají všechny orgány; nejhůře právně upravená záležitost
b) specializovaný = vykonávají orgány – inspekce; statut inspekce přímo ze zákona; obvykle jsou to vnitřní dekoncentráty = relativně samostatné složky v jiném orgánu; detailně zakotvena působnost, pravomoc, postupy (česká školní inspekce, česká inspekce životního prostředí)
c) pořádkový = zvláštní druh, typické je, že dozorčí činnost začíná anonymně = není specifická úprava k tomu, jak má být vykonávána, není třeba součinnosti (měření rychlosti radarem); v případě kdy existuje důvodné podezření z porušení zákona – specifické dozorčí prostředky, čistá forma bezprostředních zásahů, pokynů; specielní zákony, zejména oblast veřejných ozbrojených sborů, příp. jiných složek (policie, celní, veřejné stráže – lesní, rybářská…); dozorčí oprávnění těchto orgánů je např. právo požadovat vysvětlení, požadovat prokázání totožnosti atd.; orgány při pořádkovém dozoru mají určitá zvláštní oprávnění v konkrétních zákonech = odebrat zbraň, někoho zajistit, omezit v pohybu agresivní osobu atd.
VEŘEJNÉ SLUŽBY
Veřejná služba = pojem, který se používá ve 3 případech:
1) označení pro právní poměry zaměstnanců, kteří působí ve veřejné správě:
a) užší pojetí = pouze státní správa
b) širší pojetí = vztahováno na státní správu + samosprávu
2) okruh osob v této službě
3) činnost osob v této službě = vykonávají veřejnou službu
Nejrozšířenější je 1. pojetí = právní poměry; tyto osoby mají speciální postavení, protože:
1. jde o osoby, jejichž zaměstnavatelem je stát (mocenská korporace, za kterou činí, cosi vykonávají = personifikují stát a proto musí mít zvláštní postavení)
2. je třeba zajistit specielní dozor nad jejich činností, zvláštní kritéria výběru těchto osob, zajištění jejich postavení; obvykle je význam veřejné služby nasměrován pouze ke sféře úředních osob = rozhodovacích činitelů; někdy tam nejsou zahrnuty pomocné síly; díky specielnímu postavení vznikla potřeba tuto oblast zvláštním způsobem upravit = vyjmout tyto osoby z obecné úpravy smluvní – pracovněprávní a zařadit je do úpravy pouze pro ně; není postaveno na smlouvě, ale na principu správního aktu, veřejnoprávní charakter = rozhodnutí; v ČR úzký okruh (policista je přijímán do služebního poměru rozkazem, také vojáci, celníci) = správní veřejnoprávní akt, nikoliv smlouva. Veřejné služby – zvláštní práva a povinnosti zintenzivněné oproti běžným zaměstnancům (24 hod. podléhají určitým normám, intenzivnější ochrana a výhody: chráněni před proměnlivými poměry na trhu práce, nemůže jim být ukončena práce, ochrana před politickými vlivy = definitivy; dále sociální a materiální výhody, zajištění atd.)
2 dimenze:
a) užší pojetí, pouze vlastní organizační jednotky řízení
b) širší pojetí, kontrola celého systému veřejné správy (nebo některého subsystému)
Typické je, že vztahy se odehrávají ve vertikální (hierarchické) linii = nadřízenost a podřízenost; kdo řídí, ten také kontroluje; nadřízená složka sleduje činnost podřízené složky; řízení je bez kontroly nemožné; kontroluje se také chování pracovníka ke třetím stranám účastníků řízení.
Při interním dozoru se realizuje „služební dozor“ – při vertikálních vztazích – specielním případem je vrchní dozor (= nejvyšší dozor) = určitá instance sboru kontroluje veškerou činnost subjektů, které nejsou bezprostředně podřízené (= o několik stupňů níže); ministerstva, či jiné ústřední úřady; služební dozor se může vztahovat k osobám i k věcným problémům (uskutečňuje se ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti = osoby + jejich věcné záležitosti, výsledky činnosti); dochází k tomu, že nadřízený nemůže obsáhnout věcnou znalost všech záležitostí – vytváří různé štábní formace, které pak kontrolují celou oblast.
K výkonu interní kontroly je zpravidla třeba existence adresného zákonného zmocnění, ale pokud je dozor vykonáván jen vůči podřízeným organizačním jednotkám, stačí obecné zmocnění, pozice nadřízeného (ministr např. nepotřebuje konkrétní zákonnou oporu ve svém resortu).
Specifický druh kontroly = státní dozor = uskutečňuje se ve vztazích stát resp. státní správa X samospráva; samospráva nepodléhá státu, resp. státní správě, ale nemůže se úplně vymknout kontrole, nemůže fungovat zcela mimo, právní předpisy stanoví určitý rozsah, ve kterém kontrola může být prováděna = kontrola hospodaření a dodržování zákonnosti;
Dodržování zákonnosti - různé prostředky (např. právo okresních úřadů a ministerstev pozastavovat akty krajů, požadovat jejich soulad se zákonem apod.)
Oblast hospodaření – samosprávné korporace hospodaří s majetkem, kontrola je vykonávána za účelem ochrany před nehospodárným zacházením (např. okresní úřady mohou obcím provádět audit, totéž MF vůči krajům);
Kontrola se vždy provádí i v oblastech profesních komor, orgány si musí nechat schválit některé akty, některé činnosti se činí za účasti státu apod.
EXTERNÍ KONTROLA
má povahu:
1) dozor vůči veřejné správě (= objekt kontroly); kontrolu vykonávají zastupitelské sbory, případně jiné nezávislé orgány, dále kontrola soudní, tiskem, stížnosti občanů, ombudsman…
a) parlamentní kontrola: základním úkolem zákonodárných sborů je vydávat zákony, právo se postupně rozšiřuje na další práva a úkoly, např. výkon kontroly (a to přímo X nepřímo prostřednictvím vlády);
- např. schvalování rozpočtu, vláda předkládá Parlamentu návrh; Parlament také celou dobu sleduje, jak je rozpočet plněn; rozpočet není aktem, který zakládá právo někoho na konkrétním plnění, ale obecně někdo nakládá s rozpočtem = hospodaření se sleduje
- interpelace členů vlády
- zřízení vyšetřovacích komisí, výborů Parlamentu, obvykle ad hoc nějaké věci; obvykle nic nevyšetří, protože nemají čas, ani odborné znalosti; důležitá je zejména potencionální hrozba kontroly;
- nápravné prostředky v tomto systému = politická odpovědnost, nikoliv právní; ministr může být odvolán (eventuelně celá vláda)
b) kontrola nezávislým orgánem – v ČR je to NKÚ, kontroluje obecně nakládání s majetkem státu,plnění státního rozpočtu; kontroluje vše = zákonnost, hospodaření, věcnost ad. Slabina = oprávnění vyvozovat důsledky je velmi slabé, NKÚ nemůže autoritativně nařizovat; pokud zjistí odchylku, nemůže přimět k nápravě, ani k zaplacení pokuty, ale vše oznámí příslušným orgánům + publikuje výsledek ve věstníku; = tlak více morální;
c) soudní kontrola veřejné správy = soudní kontrola aktů veřejné správy; právo, možnost každého, kdo se cítí být poškozen, obrátit se na soud, aby přezkoumal akt; rozlišujeme 2 modely:
1. specializované správní soudnictví (SRN, Francie)
2. společné nespecializované soudnictví = soud, který také rozhoduje o správních aktech (v ČR); při správním soudnictví se přezkoumají správní akty = akty orgánů státní správy, samosprávy ale nikdy se nepřezkoumávají akty zákonodárné moci ani akty soudních orgánů; přezkoumává se jen činnost, ne nečinnost správních orgánů (nečinnost je možno kontrolovat jen někdy); přezkoumává se pouze zákonnost, soud nemůže přezkoumat účelnost, věcnost, hospodárnost; současný právní stav = soud může akt pouze zrušit, nebo jej potvrdit, nemůže provádět jinou další činnost, ani jej pozměnit; plná jurisdikce = standard EU, reforma soudnictví by měla směřovat k tomu, aby soudy mohly akty měnit, zatím soudní moc nesmí zasahovat do oblasti správní.
d) jiné kontrolní mechanismy které vykonávají také soudy:
- kontrola nad právními předpisy, kterou vykonávají soudy; soudy jsou zásadně vázány zákonem, ne podzákonnými předpisy; soud neruší vyhlášku (= nižší předpis), ale nemusí ji aplikovat, pokud se neslučuje se zákonem vyšším
e) komory = stavovské samosprávné korporace, zabezpečují také výkon správy; atributem je, že členství v nich = předpoklad k určitému zaměstnání (advokát, veterinář, auditor); nastoleny určité podmínky, možnost odmítnout zájemce = možnost znemožnit vykonávat zaměstnání; možnost ukončit členství; tyto prostředky – rozhodnutí komory - jsou soudní cestou přezkoumatelné;
f) externí kontrola = problematika dozoru nad osobní svobodou; osobní svoboda může být omezena jen výjimečně, rozhodnutím soudu, nebo v trestním řízení; například nucené vzetí za zařízení pro duševně choré osoby, karanténní opatření (nařizují hygienické složky = v tomto případě správní orgány), zadržení na protialkoholní stanici; oprávnění, opravné mechanismy; jiná omezení = disciplinární tresty (vojáci); ne vždy je tato oblast náležitě vyřešena
g) sféra politických stran, atribut demokracie; mechanismy k povolování a kontrolování dodržení předpisů při jejich založení; totéž při rozpuštění a pozastavení politické strany – rozhodne nejvyšší soud, lze se odvolat k ústavnímu soudu; dále je kontrolováno např. volební právo – výkon (zápisy do volících seznamů, osvědčení volby kandidáta atd.)
h) stížnosti = další z nástrojů kontroly; úprava stížnostního práva ve vyhlášce 150/1958 = vládní vyhláška = postup při vyřizování stížností a podmětů, vztahuje se pouze na státní orgány
stížnost = individuální X podnět = obecný
Příslušný orgán je povinen se zabývat stížností/podnětem ihned, existuj zvláštní složka, nebo věc vyřizuje nadřízený; při závažnosti je vyřizuje do 30 dnů; vyřízení = prošetření, učinění kroků k nápravě a vyrozumění podavatele stížnosti/podnětu.
i) petice = petiční právo, základní ústavní právo podávat petici v každé věci; jednotlivec X skupina; orgán ji vyřídí, nebo taky ne, nelze to žalovat, ale orgány se tím spíše zabývají – kontrola tiskem; právní možnost nápravy zde není.
j) Ombudsman = veřejný ochránce práv, dohlíží nad činnostmi ve všech možných sférách, správa do toho spadá jako celek; nemůže nařídit postup, ani pokutovat, ani přimět k činnosti, obrací se na nadřízeného, na tisk; působí svoji autoritou
2) dozor který provádí veřejná správa vůči subjektům stojících mimo veřejnou správu na základě zákonného zmocnění; rozlišujeme tři druhy dozoru:
a) běžný = nebývá zvláštní právní úprava, obvykle ji činí orgány které také vykonávají dozor, nejsou na něj specializované a dozor je upraven jen v obecných předpisech (např. celní kontrola, státní dozor v ochraně přírody, oblast protipožární ochrany); tento dozor vykonávají všechny orgány; nejhůře právně upravená záležitost
b) specializovaný = vykonávají orgány – inspekce; statut inspekce přímo ze zákona; obvykle jsou to vnitřní dekoncentráty = relativně samostatné složky v jiném orgánu; detailně zakotvena působnost, pravomoc, postupy (česká školní inspekce, česká inspekce životního prostředí)
c) pořádkový = zvláštní druh, typické je, že dozorčí činnost začíná anonymně = není specifická úprava k tomu, jak má být vykonávána, není třeba součinnosti (měření rychlosti radarem); v případě kdy existuje důvodné podezření z porušení zákona – specifické dozorčí prostředky, čistá forma bezprostředních zásahů, pokynů; specielní zákony, zejména oblast veřejných ozbrojených sborů, příp. jiných složek (policie, celní, veřejné stráže – lesní, rybářská…); dozorčí oprávnění těchto orgánů je např. právo požadovat vysvětlení, požadovat prokázání totožnosti atd.; orgány při pořádkovém dozoru mají určitá zvláštní oprávnění v konkrétních zákonech = odebrat zbraň, někoho zajistit, omezit v pohybu agresivní osobu atd.
VEŘEJNÉ SLUŽBY
Veřejná služba = pojem, který se používá ve 3 případech:
1) označení pro právní poměry zaměstnanců, kteří působí ve veřejné správě:
a) užší pojetí = pouze státní správa
b) širší pojetí = vztahováno na státní správu + samosprávu
2) okruh osob v této službě
3) činnost osob v této službě = vykonávají veřejnou službu
Nejrozšířenější je 1. pojetí = právní poměry; tyto osoby mají speciální postavení, protože:
1. jde o osoby, jejichž zaměstnavatelem je stát (mocenská korporace, za kterou činí, cosi vykonávají = personifikují stát a proto musí mít zvláštní postavení)
2. je třeba zajistit specielní dozor nad jejich činností, zvláštní kritéria výběru těchto osob, zajištění jejich postavení; obvykle je význam veřejné služby nasměrován pouze ke sféře úředních osob = rozhodovacích činitelů; někdy tam nejsou zahrnuty pomocné síly; díky specielnímu postavení vznikla potřeba tuto oblast zvláštním způsobem upravit = vyjmout tyto osoby z obecné úpravy smluvní – pracovněprávní a zařadit je do úpravy pouze pro ně; není postaveno na smlouvě, ale na principu správního aktu, veřejnoprávní charakter = rozhodnutí; v ČR úzký okruh (policista je přijímán do služebního poměru rozkazem, také vojáci, celníci) = správní veřejnoprávní akt, nikoliv smlouva. Veřejné služby – zvláštní práva a povinnosti zintenzivněné oproti běžným zaměstnancům (24 hod. podléhají určitým normám, intenzivnější ochrana a výhody: chráněni před proměnlivými poměry na trhu práce, nemůže jim být ukončena práce, ochrana před politickými vlivy = definitivy; dále sociální a materiální výhody, zajištění atd.)
9) Veřejná správa
KONTROLA
= pozorování existujícího stavu, porovnávání se stavem žádoucím – předepsaným, zjištění případných odchylek a jejich hodnocení; další funkce kontroly je nápravná = odstranění odchylek; náprava není sankce – trest, ale sladění odchylky k žádoucímu stavu.
Terminologická otázka – různé formulace: kontrola = dozor = dohled apod. (někdy je slovo kontrola chápáno jako ideologický výraz 50. let).
Kontrola se vyskytuje ve všech oblastech lidské činnosti (ekonomické, vzdělávací, mocenské – vládu kontroluje parlament etc.).
Ve veřejné správě je také kontrola velmi důležitá, zde ji chápeme ve dvojím smyslu:
1) kontrola vůči veřejné správě = správa je objektem kontroly
2) kontrola kterou provozuje veřejná správa = správa sama kontroluje – sama sebe, nebo subjekt stojící mimo ni - externí X interní
Kontrolou se v oblasti veřejné správy sleduje hospodárnost, zákonnost, účelnost apod. Uvnitř veřejné správy se kontroluje vše, ve vnější kontrole se klade důraz na zákonnost; kontrola je důsledně přítomná při veškeré činnosti.
Kontrola je zpětná vazba při řízení (tím se zabýval v oblasti společenských věd americký politolog Izak „Doitch“ (čert ví,jak se to píše) kontrola je probíhající proces, o kterém – při kterém - získáváme informace a zjištěné úchylky od žádoucího stavu „vyvažujeme“).
Kontrola je potřebná všude, včetně veřejné správy (= primárně mocenský činitel zasahuje – zasahuje, rozhoduje, organizuje); je třeba kontrolovat, aby nedocházelo k degeneraci struktur a člověka, ale k jejich rozvoji (což neplatí pouze pro veřejnou správu); bez kontroly by mocenské složky preferovaly své zájmy; kontrola bez nápravných prostředků je také bezúčelná.
V demokratickém státě musí být správa pod kontrolou volených orgánů (tzn. že bude korigována činnosti i dle jiných kritérií, než jen zákonné předpisy) a vykonávána dle zákonných předpisů. Parlamentní kontrola (komise) se nesmí přeceňovat, protože není odborná; může pouze iniciovat, či poukazovat na nedostatky, odborné věci není však schopna posoudit.
Krom těchto formalizovaných struktur funguje v demokratické společnosti tisk, kontrola tisku, různé občanské iniciativy, ombudsman (= ochránce veřejných práv).
Předpoklady výkonu kontroly jsou dány časovostí (nesmí být příliš řídké – zjistí se až velký problém X nesmí být příliš časté – lidé by nemohli pracovat; nezbytné je, aby kontrola byla prováděna dle pravidel, vymezení pravomocí; každý, kdo kontroluje, musí být vybaven informací o tom, co kontroluje = znalost objektu, který je kontrolován; zajistit, aby byl kontrolující neúplatný a nepředpojatý; kontrola musí být objektivní kontrolující nemůže odpovídat za existující stav, pouze odpovídá za to, že kontrola je uskutečněna řádně a včas + podá informaci o existujícím stavu; ocenění (odměna) nemá být vázána na výsledky kontroly, ale na to, že je včas a řádně provedena.
Dělení kontroly
1) Z hlediska času (v jaké fázi se kontrola provádí):
1. předběžná = před tím, než ke stavu dojde, činí se výjimečně; může předem zabránit poruchám; kontrolovaný by často přebíral kritéria kontrolujícího; existuje např. v zákoně o ochraně osobních údajů.
2. průběžná – kontrolující kontroluje probíhající tok údajů, může při běhu situace korigovat situaci, ale má krátkou dobu na zásah.
3. následná sleduje, co už bylo provedeno, je dostatek času, ale kontroluje se jen nastalý stav, nemůže zabránit důsledkům; musí přihlédnout k situaci, za jaké se čin stal.
2) Z hlediska dosahu a detailnosti:
1. komplexní = kontroluje všechny sféry
2. částečná = kontroluje jen některé sféry = specializovaná inspekce
3. rámcová X
4. podrobná = technika kontroly podle míry podrobnosti
5. soustavná = prováděná neustále, např. kontrola prováděná finančními úřady
6. jednorázová = prováděná na základě plánu, udání apod.
7. namátková = provádí se nahodile (např. u okresních úřadů provádí MV)
Jednotlivé druhy kontroly se mohou prolínat či doplňovat; podněty vycházejí z iniciativy kontrolních orgánů X na základě denunciace = incidenční kontrola.
3) Z hlediska obsahu kontrolních měřítek:
1. služební – vztah nižší X vyšší, typické ve státní správě
2. odborná = odbornost, specializované inspekce
3. hospodářská – hospodářská kritéria kontroly
4. právní – právní kritéria kontroly
5. politická – politická kritéria kontroly
4) Z hlediska cílů – zaměření se na:
1. jednání osob
2. výsledky práce (předběžná, průběžná, následná kontrola)
3. sleduje se vyhodnocení – zlepšení činnosti
5) Dle použitých metod:
1. přímá = přímé sledování předmětu, přímo prováděné měření na místě (fyzicky)
2. nepřímá = z dokumentů (typické pro NKÚ)
Stupně kontroly
1. Zjištění existujícího stavu – konstatování situace; ke zjištění kontrolující musí mít určité vybavení (např. možnost vstupovat do objektů, nahlížet do dokumentů apod.); různá intenzita u různých kontrol.
2. Porovnání zjištěného stavu s modelem; model = ideální stav určený v právních předpisech
3. zjištění odchylky na základě „2“; pokud není odchylka, kontrola končí. Odchylka se ale obvykle zjistí, potom je třeba zabývat se tím, jaká chyba nastala: podstatná X zanedbatelná – zhodnocení, závěry, jak se má zasáhnout (forma pokynu apod.); nebezpečí velkorysosti X malichernosti v postupu hodnocení a pokynů.
Každá kontrola musí mít cíl identický s cílem kontrolovaného subjektu, nemá své vlastní zájmy, ale sleduje, aby předmět kontroly byl v souladu s předepsaným stavem, odstranit nedostatky. Nemůže stanovit jiné – nové cíle, to by bylo řízení.
Hodnocení je odlišné od opravných prostředků; sankce = trest X odměna; odměna – je-li stav v pořádku X v negativním smyslu = uložení trestu; systémem sankcí je vybavena každá kontrola.
Součástí kontroly je oprávnění osob, které ji provádějí; prostředky musí být stanoveny zákonem (u nás upravuje především zákon o státní kontrole, dále pak různé kontrolní řády a další úpravy jednotlivých kontrolních subjektů). Oprávnění směřují k tomu, aby kontrolující mohl zjistit skutečný stav: oprávnění vstupu (do objektů, na pozemek); oprávnění požadovat informace; požadovat vydání dokumentů; odebírat vzorky; stáhnutí údajů z počítače; zajištění důkazních prostředků – oprávnění zakázat pokračovat v činnosti. Kontrolovaný má povinnost poskytnout kontrolujícímu součinnost, jinak se dopouští pořádkového deliktu - pokuta.
Povinnosti kontrolních orgánů: zachovávat objektivnost (nesmí být podjatý, nesmí mít vztah ke kontrolovanému subjektu); povinnost při vstupu se prokázat průkazem; chránit získané podklady, informace, nevydávat je ani nezneužívat; o všech zjištěných skutečnostech zachovat mlčenlivost; o průběhu kontroly sepsat protokol, se kterým má kontrolovaný právo se seznámit, eventuálně podat námitky.
Výsledek kontroly – odchylky, ukládají se opatření k nápravě: nejčastěji pokyn odstranit vadu ve stanovené lhůtě; důraznější je pokyn + určení prostředků, jakými se má vada odstranit a určení termínu do kdy; uložení zákazu činnosti, odnětí oprávnění (to není sankce, např. v případě, kdy provoz zařízení při živnosti hrozí možností požáru, je třeba odstranit tuto vadu a na tu dobu je pozastavena činnost = opatření, sankce může být uložena současně).
V oblasti veřejné správy má kontrola specifika:
1) sama veřejná správa vykonává kontrolu, má k tomu účelu zřízené speciální instituce, které se zabývají pouze kontrolou nepodřízených subjektů
2) veřejná správa je objektem kontroly, tato kontrola se odehrává uvnitř = nadřízenost – podřízenost, správa sama sebe kontroluje, zahrnuje pak všechny formy kontrolní činnosti, zahrnuje činnost podřízených složek, uskutečňuje se jako hierarchická kontrola a jako tzv. státní dozor nad samosprávnými institucemi (stát x obce, stát x VŠ) = UVNITŘ X veřejná správa je jako taková kontrolována z vnějšku (tiskem, Parlamentem…) = interní X externí.
Při interní kontrole se může postavení subjektů měnit – vyšší kontroluje nižšího X i tento vyšší orgán má svého nadřízeného = vyššího, který jej kontroluje. Výkon kontroly může být prováděn jako jedna z forem činnosti (= také) X jako jediná – dominantní činnost (orgány správy daní a poplatků = dozor a také provádí jiné činnosti); Vztahy v externí kontrole jsou komplikované – speciální orgány které kontrolují bez ohledu na hierarchické vztahy = odborný dozor, inspekce; klade důraz na odbornost, obvykle podle územních kritérií, někdy jsou vícestupňové.
= pozorování existujícího stavu, porovnávání se stavem žádoucím – předepsaným, zjištění případných odchylek a jejich hodnocení; další funkce kontroly je nápravná = odstranění odchylek; náprava není sankce – trest, ale sladění odchylky k žádoucímu stavu.
Terminologická otázka – různé formulace: kontrola = dozor = dohled apod. (někdy je slovo kontrola chápáno jako ideologický výraz 50. let).
Kontrola se vyskytuje ve všech oblastech lidské činnosti (ekonomické, vzdělávací, mocenské – vládu kontroluje parlament etc.).
Ve veřejné správě je také kontrola velmi důležitá, zde ji chápeme ve dvojím smyslu:
1) kontrola vůči veřejné správě = správa je objektem kontroly
2) kontrola kterou provozuje veřejná správa = správa sama kontroluje – sama sebe, nebo subjekt stojící mimo ni - externí X interní
Kontrolou se v oblasti veřejné správy sleduje hospodárnost, zákonnost, účelnost apod. Uvnitř veřejné správy se kontroluje vše, ve vnější kontrole se klade důraz na zákonnost; kontrola je důsledně přítomná při veškeré činnosti.
Kontrola je zpětná vazba při řízení (tím se zabýval v oblasti společenských věd americký politolog Izak „Doitch“ (čert ví,jak se to píše) kontrola je probíhající proces, o kterém – při kterém - získáváme informace a zjištěné úchylky od žádoucího stavu „vyvažujeme“).
Kontrola je potřebná všude, včetně veřejné správy (= primárně mocenský činitel zasahuje – zasahuje, rozhoduje, organizuje); je třeba kontrolovat, aby nedocházelo k degeneraci struktur a člověka, ale k jejich rozvoji (což neplatí pouze pro veřejnou správu); bez kontroly by mocenské složky preferovaly své zájmy; kontrola bez nápravných prostředků je také bezúčelná.
V demokratickém státě musí být správa pod kontrolou volených orgánů (tzn. že bude korigována činnosti i dle jiných kritérií, než jen zákonné předpisy) a vykonávána dle zákonných předpisů. Parlamentní kontrola (komise) se nesmí přeceňovat, protože není odborná; může pouze iniciovat, či poukazovat na nedostatky, odborné věci není však schopna posoudit.
Krom těchto formalizovaných struktur funguje v demokratické společnosti tisk, kontrola tisku, různé občanské iniciativy, ombudsman (= ochránce veřejných práv).
Předpoklady výkonu kontroly jsou dány časovostí (nesmí být příliš řídké – zjistí se až velký problém X nesmí být příliš časté – lidé by nemohli pracovat; nezbytné je, aby kontrola byla prováděna dle pravidel, vymezení pravomocí; každý, kdo kontroluje, musí být vybaven informací o tom, co kontroluje = znalost objektu, který je kontrolován; zajistit, aby byl kontrolující neúplatný a nepředpojatý; kontrola musí být objektivní kontrolující nemůže odpovídat za existující stav, pouze odpovídá za to, že kontrola je uskutečněna řádně a včas + podá informaci o existujícím stavu; ocenění (odměna) nemá být vázána na výsledky kontroly, ale na to, že je včas a řádně provedena.
Dělení kontroly
1) Z hlediska času (v jaké fázi se kontrola provádí):
1. předběžná = před tím, než ke stavu dojde, činí se výjimečně; může předem zabránit poruchám; kontrolovaný by často přebíral kritéria kontrolujícího; existuje např. v zákoně o ochraně osobních údajů.
2. průběžná – kontrolující kontroluje probíhající tok údajů, může při běhu situace korigovat situaci, ale má krátkou dobu na zásah.
3. následná sleduje, co už bylo provedeno, je dostatek času, ale kontroluje se jen nastalý stav, nemůže zabránit důsledkům; musí přihlédnout k situaci, za jaké se čin stal.
2) Z hlediska dosahu a detailnosti:
1. komplexní = kontroluje všechny sféry
2. částečná = kontroluje jen některé sféry = specializovaná inspekce
3. rámcová X
4. podrobná = technika kontroly podle míry podrobnosti
5. soustavná = prováděná neustále, např. kontrola prováděná finančními úřady
6. jednorázová = prováděná na základě plánu, udání apod.
7. namátková = provádí se nahodile (např. u okresních úřadů provádí MV)
Jednotlivé druhy kontroly se mohou prolínat či doplňovat; podněty vycházejí z iniciativy kontrolních orgánů X na základě denunciace = incidenční kontrola.
3) Z hlediska obsahu kontrolních měřítek:
1. služební – vztah nižší X vyšší, typické ve státní správě
2. odborná = odbornost, specializované inspekce
3. hospodářská – hospodářská kritéria kontroly
4. právní – právní kritéria kontroly
5. politická – politická kritéria kontroly
4) Z hlediska cílů – zaměření se na:
1. jednání osob
2. výsledky práce (předběžná, průběžná, následná kontrola)
3. sleduje se vyhodnocení – zlepšení činnosti
5) Dle použitých metod:
1. přímá = přímé sledování předmětu, přímo prováděné měření na místě (fyzicky)
2. nepřímá = z dokumentů (typické pro NKÚ)
Stupně kontroly
1. Zjištění existujícího stavu – konstatování situace; ke zjištění kontrolující musí mít určité vybavení (např. možnost vstupovat do objektů, nahlížet do dokumentů apod.); různá intenzita u různých kontrol.
2. Porovnání zjištěného stavu s modelem; model = ideální stav určený v právních předpisech
3. zjištění odchylky na základě „2“; pokud není odchylka, kontrola končí. Odchylka se ale obvykle zjistí, potom je třeba zabývat se tím, jaká chyba nastala: podstatná X zanedbatelná – zhodnocení, závěry, jak se má zasáhnout (forma pokynu apod.); nebezpečí velkorysosti X malichernosti v postupu hodnocení a pokynů.
Každá kontrola musí mít cíl identický s cílem kontrolovaného subjektu, nemá své vlastní zájmy, ale sleduje, aby předmět kontroly byl v souladu s předepsaným stavem, odstranit nedostatky. Nemůže stanovit jiné – nové cíle, to by bylo řízení.
Hodnocení je odlišné od opravných prostředků; sankce = trest X odměna; odměna – je-li stav v pořádku X v negativním smyslu = uložení trestu; systémem sankcí je vybavena každá kontrola.
Součástí kontroly je oprávnění osob, které ji provádějí; prostředky musí být stanoveny zákonem (u nás upravuje především zákon o státní kontrole, dále pak různé kontrolní řády a další úpravy jednotlivých kontrolních subjektů). Oprávnění směřují k tomu, aby kontrolující mohl zjistit skutečný stav: oprávnění vstupu (do objektů, na pozemek); oprávnění požadovat informace; požadovat vydání dokumentů; odebírat vzorky; stáhnutí údajů z počítače; zajištění důkazních prostředků – oprávnění zakázat pokračovat v činnosti. Kontrolovaný má povinnost poskytnout kontrolujícímu součinnost, jinak se dopouští pořádkového deliktu - pokuta.
Povinnosti kontrolních orgánů: zachovávat objektivnost (nesmí být podjatý, nesmí mít vztah ke kontrolovanému subjektu); povinnost při vstupu se prokázat průkazem; chránit získané podklady, informace, nevydávat je ani nezneužívat; o všech zjištěných skutečnostech zachovat mlčenlivost; o průběhu kontroly sepsat protokol, se kterým má kontrolovaný právo se seznámit, eventuálně podat námitky.
Výsledek kontroly – odchylky, ukládají se opatření k nápravě: nejčastěji pokyn odstranit vadu ve stanovené lhůtě; důraznější je pokyn + určení prostředků, jakými se má vada odstranit a určení termínu do kdy; uložení zákazu činnosti, odnětí oprávnění (to není sankce, např. v případě, kdy provoz zařízení při živnosti hrozí možností požáru, je třeba odstranit tuto vadu a na tu dobu je pozastavena činnost = opatření, sankce může být uložena současně).
V oblasti veřejné správy má kontrola specifika:
1) sama veřejná správa vykonává kontrolu, má k tomu účelu zřízené speciální instituce, které se zabývají pouze kontrolou nepodřízených subjektů
2) veřejná správa je objektem kontroly, tato kontrola se odehrává uvnitř = nadřízenost – podřízenost, správa sama sebe kontroluje, zahrnuje pak všechny formy kontrolní činnosti, zahrnuje činnost podřízených složek, uskutečňuje se jako hierarchická kontrola a jako tzv. státní dozor nad samosprávnými institucemi (stát x obce, stát x VŠ) = UVNITŘ X veřejná správa je jako taková kontrolována z vnějšku (tiskem, Parlamentem…) = interní X externí.
Při interní kontrole se může postavení subjektů měnit – vyšší kontroluje nižšího X i tento vyšší orgán má svého nadřízeného = vyššího, který jej kontroluje. Výkon kontroly může být prováděn jako jedna z forem činnosti (= také) X jako jediná – dominantní činnost (orgány správy daní a poplatků = dozor a také provádí jiné činnosti); Vztahy v externí kontrole jsou komplikované – speciální orgány které kontrolují bez ohledu na hierarchické vztahy = odborný dozor, inspekce; klade důraz na odbornost, obvykle podle územních kritérií, někdy jsou vícestupňové.
8) Veřejná správa
FÁZE ROZHODOVÁNÍ
1. Definice problému = co má být rozhodnuto (o čem), formulace problému = koncepční lidé; správná formulace je velice důležitá, určuje následující vývoj
2. Stanovení cílů = co bude dosaženo; 2 druhy cílů:
a) které chceme dosáhnout
b) které budou dosaženy vždy, i když je nechceme;
Je třeba zabezpečit, aby dosažením určitého cíle nebyly zmařeny cíle jiné; ve správě jde o provázanost v jednotlivých sférách; je nutné dbát na dodržení zákonnosti; některé cíle jsou kvantifikovatelné, ve veřejné správě je ale většina cílů neměřitelná
3. Opatření = vymezování co musí být přijato, předpoklady pro přijetí rozhodnutí; opatření technická, právní, organizační…; musí se provádět v určitém sledu, navazují na sebe
4. Omezení = materiální = hmotné, finanční i právní (= zákazy); přicházejí z vnějšku = právní (oblast životního prostředí, bezpečnosti) X vnitřní (vybavenost, např. i lidmi). Špatný odhad zdrojů může vést ke zmaru celého rozhodnutí.
5. Rozhodnutí, stabilizující prvek = vydání aktu (v oblasti veřejné správy = vydání správního aktu); vyvrcholení celého procesu, formalizování aktu; musí být oficiálně sděleno. Rozhodnutí se týkají vztahu uvnitř X navenek orgánu; musí být sdělitelné = mít formu (nejen fyzická – papírová, ale i co je předepsáno v právním předpise; v oblasti veřejné správy je předepsaná forma pro rozhodnutí).
6. Provedení rozhodnutí – dobrovolné X nucené; některé akty z tohoto hlediska nelze provést, vždy musí být realizován (např. změna jména)
7. Kontrola realizace = jakým způsobem působí rozhodnutí na okolí + případné korekce. Kontrola rozhodnutí má funkci zpětné vazby.
Všechny kroky nemusí být vždy realizovány, nebo některé fáze mohou splývat v jednu.
Rozhodnutí lze členit:
1. Podle předmětu = v oblasti veřejné správy podle sféry správy, ve které se rozhoduje = živonostenská, vodoprávní, stavební apod.
2. Podle znaků rozhodování = příkaz, povolení, zákaz (licence, koncese); rozhoduje se, zda něco bude zakázáno nebo omezeno, povoleno = význam obecného zaměření správy.
3. Podle působení uvnitř X navenek systému = výstupní X interní rozhodnutí; interní = nejsou právní předpisy X výstupní = právní předpisy, akty; mohou směřovat k organizačním změnám X nedotýkají se organizačních změn.
4. Rozhodnutí programující X programovatelná; programující = u mimořádných nerutinních činností, výjimečné nebo první rozhodnutí; programovatelná = rutinní činnosti, realizace trvá; v oblasti veřejné správy by žádné rozhodnutí správně nemělo být rutinní.
5. Strategická, taktická, pružná (realizační) rozhodnutí; strategická = koncepční, zásadní, dlouhodobé (povolení nové stavby obchvatu dálnice); taktická = realizují strategická (vyvlastnění jednotlivých úseků pro stavbu); pružná = realizace, dokončovací akty (při stavbě)
6. Podle toho, zda jsou celková (komplexní) X dílčí (postupná = z jednotlivých úseků);
7. Sledování cíle rozhodnutí v podobě zisku X využití prostředků které jsou k dispozici (= ekonomové) X akty aplikace práva (= právníci, akty kterými se aplikuje právo); druhé dvě roviny se často střetávají, je třeba je sladit.
8. V jaké fázi rozhodovacího procesu se nacházíme = rozhodování přípravná; pomocná; meritorní = konečná, řeší určitou věc; realizační = vynucuje plnění povinností, např. v odvolacím řízení; kontrolní;
9. Rozhodnutí povinně vydané (= orgán musí rozhodnout) X orgán jej může vydat = na základě uvážení, např. u pořádkových deliktů.
V rozhodovacím procesu rozlišujeme racionální a nonracionální rozhodnutí. Racionální rozhodnutí = každý krok procesu zdůvodněn, nepřipouští se improvizace (= postup kterým se hledá optimální varianta); základní problém = rozhodování v sociálních oblastech = ne vždy lze odhadnout situace, výstup nelze vždy přesně měřit = špatné důsledky, racionální rozhodnutí v sociální oblasti je nerealizovatelné – (Simon) = omezená racionalita, nehledají se optimální, ale ještě uspokojivá rozhodnutí = odpovídající možnostem v čase, vybavení, nepožaduje se úplné nejsprávnější řešení, ale vyhovující, např. rychlejší. Nonracionální rozhodnutí = improvizuje se, rozhodnutí nejsou vždy zdůvodnitelná.
Racionalita je jiná z hlediska ekonomického (= sleduje se především kvantita) X právního (= sleduje se dodržování právních předpisů), dále hlediska politická = nejširší pohled u kterého by rozhodnutí měla být vždy racionální.
Kdo rozhoduje, měl by mít k dispozici údaje a informace (význam jen v relaci = ve vztahu). Údaj = každé sdělení které obsahuje charakteristiku hodnoty subjektu, cokoliv je řečeno. Informace = každé sdělení které přináší něco (význam) pro toho, kdo ji činí či přijímá, přináší nový údaj, přínos, rozvíjí znalost. Údaje a informace pak musí být zhodnoceny vzhledem k existujícímu a budoucímu stavu; podle toho kolik údajů a informací známe se dosahuje stavu, o kterém se hovoří = rozhodovací optimum je dosaženo, pokud jsou definovány cíle, s jistotou známe pořadí, ve kterém nastanou, známy jsou všechny alternativy a důsledky a jejich hodnota je nesporná.
Podle toho, jak se blížíme optimu, rozlišujeme 3 druhy rozhodnutí v podmínkách:
a) jistoty = rozhodovací optimum; kdo rozhoduje plně informován o změnách, které nastanou, pokud zvolí tu kterou variantu. Nevýhoda = nepoužitelné v oblasti sociální NIKDY (práce s lidmi); pouze laboratorní prostředí, modely.
b) rizika = známy jsou všechny alternativy – varianty voleb i důsledky, ale s jistotou nelze říci, který nastane; toto rozhodování je mimo oblast správy, např. koňské dostihy.
c) nejistoty = typické pro oblast správy, nikdy nelze shromáždit všechny podklady; modelově – podstupuje se malé riziko – vysoká míra pravděpodobnosti dosažení cíle X velké riziko s nízkou pravděpodobností dosažení cíle pokud chceme dosáhnout nějakého cíle; rozhodování v podmínkách rizika je časté v sociálních systémech, není tam vhodné podstupovat vysoké riziko; některá rozhodnutí jsou vysoce riziková, přesto musí být učiněna (oblast bezpečnosti); přirozená tendence lidí = spokojení se s méně hodnotným cílem + dosažení jistějšího výsledku, než hodně riskovat s nejistým výsledkem.
Nejtypičtější v sociálních systémech, kde chybí potřebné informace, nejsou známy varianty, které nastanou, absolutní nejistota. Pokud nejsou informace, snažíme se je získat, zkvalitnit; Subjektivní moment = znalosti, zkušenosti hrají důležitou roli = rozhodnutí na základě analogie předchozích zkušeností. Rozhodování v podmínkách rizika víme o možném nezdaru a bereme na sebe toto riziko, v podmínkách nejistoty nevíme že nezdar nastane.
Kromě informací působí na optimální rozhodování moment časový; čím kratší doba, tím větší šance učinění špatného rozhodnutí; dále vymezení působnosti = který orgán (člověk) rozhodne; otázka finančních a materiálních prostředků které jsou k dispozici; subjektivní momenty = člověk situaci zvládne, nebo ne, subjektivní stav rozhodovatele (člověk ve špatném psychickém, duševním, či fyzickém stavu může rozhodnout špatně). Tyto momenty jsou uvažovány jako pravidlo, nikoliv jako výjimka (především subjektivní).
Rozhodovací systémy = otevřené = komunikují s okolím X uzavřené. Veřejná správa – ideální by bylo, kdyby působila uzavřeně bez působní nonracionálních vlivů, což je utopie, nelze. Je třeba eliminovat vnější prvky, které by přímo bránily, narušovaly normální chod správy (lobby).
- poruchy v rozhodování: je třeba reagovat, odstraňovat je s ohledem na příčiny; nejlepší stav = předem je eliminovat, nepřipustit.
- kompenzace: s jistotou nastane stav, jsme připraveni a kompenzujeme důsledky.
- vyrovnání se s již nastalou situací: prostředky které vyrovnávají již nastalou odchylku.
Rozhodnutí je obvykle postupné = sekvenční (= jednotlivá rozhodnutí navazují, jsou dílčí, jedno ovlivňuje druhé, vytváří pro něj předpoklady); je důležité, že se stále mění podmínky, které mění rozhodnutí; z předchozího rozhodnutí získáme informace pro rozhodnutí následné = kladná stránka. každé předchozí rozhodnutí je informačním prvkem pro rozhodnutí následné.
Složitější je rozhodování v organizačních strukturách, než u jednotlivce.
- u jendotlivců je potencionál intelektuální, psychický, fyzický omezen.
- v organizačních strukturách rozhodnutí ruší omezení, která má jednotlivec, zvyšuje potenciál, ale struktura se skládá ze substruktur, mohou být konfliktní ve svých zájmech, jednotlivé části mají tendenci se přeceňovat a prosazovat své cíle podle svých zájmů – vznikají napětí, poruchy – při rozhodování se musí vymezit pravomoci a působnosti a koordinovat činnosti. Jeden z hlavních nástrojů zajištění rozhodování = stanovení dělby práce při zajišťování úkolů (např. okresní úřady: referáty, oddělení). Dělbu práce je třeba objektivizovat – stanovit, což činí organizační pravidla, která sama jsou vydána jako rozhodnutí.
Při rozhodování platí zásada, že každý člen organizace má informovat o své činnosti a záměrech a vedoucí při tom kontrolují nižší rozhodovací procesy. Charakteristické je, že rozhodnutí se tvoří jako hierarchický řetězec; ve vztazích státní správy dominují vertikální vztahy: nižší rozhodnutí = předpoklad pro rozhodnutí vyšších článků.
Pravidla v rozhodování stanoví působnost, postupy, formy, usměrňují a limitují rozhodnutí – redukuje se nejistota, zajišťuje se komplexnost; rozlišujeme pravidla interní X správní řád = organizační. Aby pravidla byla vydána, je třeba vysokého stupně znalosti rozhodovacího procesu. Pravidla nesmějí být příliš obecná ani příliš konkrétní (celé rozhodování se pak může zablokovat).
Je třeba uvažovat o tom, že rozhodování je sociální proces = rozhodují lidé, mohou mít různé sociální či kariérní zájmy. Je třeba vycházet z toho, že v sociálních poměrech je každá nová situace zcela unikátní. Je třeba brát v úvahu otázku zdrojů: při novém rozhodování jsou potřebné nové zdroje, uvažujeme, zda nové zdroje prosadit X získáme je přeseskupením (může se stát, že při špatném rozdělení budou později chybět). Je třeba si uvědomit, zda směřuje rozhodování ke změně stavu X udržení situace = ve správě častější. Při rozhodování ve veřejné správě je časté, že v něm dochází ke konfliktům = adresát nesdílí stejné stanovisko jako ten, kdo rozhodnutí učinil; konflikt je vždy vyřešen ve prospěch toho, kdo rozhodnutí učinil.
1. Definice problému = co má být rozhodnuto (o čem), formulace problému = koncepční lidé; správná formulace je velice důležitá, určuje následující vývoj
2. Stanovení cílů = co bude dosaženo; 2 druhy cílů:
a) které chceme dosáhnout
b) které budou dosaženy vždy, i když je nechceme;
Je třeba zabezpečit, aby dosažením určitého cíle nebyly zmařeny cíle jiné; ve správě jde o provázanost v jednotlivých sférách; je nutné dbát na dodržení zákonnosti; některé cíle jsou kvantifikovatelné, ve veřejné správě je ale většina cílů neměřitelná
3. Opatření = vymezování co musí být přijato, předpoklady pro přijetí rozhodnutí; opatření technická, právní, organizační…; musí se provádět v určitém sledu, navazují na sebe
4. Omezení = materiální = hmotné, finanční i právní (= zákazy); přicházejí z vnějšku = právní (oblast životního prostředí, bezpečnosti) X vnitřní (vybavenost, např. i lidmi). Špatný odhad zdrojů může vést ke zmaru celého rozhodnutí.
5. Rozhodnutí, stabilizující prvek = vydání aktu (v oblasti veřejné správy = vydání správního aktu); vyvrcholení celého procesu, formalizování aktu; musí být oficiálně sděleno. Rozhodnutí se týkají vztahu uvnitř X navenek orgánu; musí být sdělitelné = mít formu (nejen fyzická – papírová, ale i co je předepsáno v právním předpise; v oblasti veřejné správy je předepsaná forma pro rozhodnutí).
6. Provedení rozhodnutí – dobrovolné X nucené; některé akty z tohoto hlediska nelze provést, vždy musí být realizován (např. změna jména)
7. Kontrola realizace = jakým způsobem působí rozhodnutí na okolí + případné korekce. Kontrola rozhodnutí má funkci zpětné vazby.
Všechny kroky nemusí být vždy realizovány, nebo některé fáze mohou splývat v jednu.
Rozhodnutí lze členit:
1. Podle předmětu = v oblasti veřejné správy podle sféry správy, ve které se rozhoduje = živonostenská, vodoprávní, stavební apod.
2. Podle znaků rozhodování = příkaz, povolení, zákaz (licence, koncese); rozhoduje se, zda něco bude zakázáno nebo omezeno, povoleno = význam obecného zaměření správy.
3. Podle působení uvnitř X navenek systému = výstupní X interní rozhodnutí; interní = nejsou právní předpisy X výstupní = právní předpisy, akty; mohou směřovat k organizačním změnám X nedotýkají se organizačních změn.
4. Rozhodnutí programující X programovatelná; programující = u mimořádných nerutinních činností, výjimečné nebo první rozhodnutí; programovatelná = rutinní činnosti, realizace trvá; v oblasti veřejné správy by žádné rozhodnutí správně nemělo být rutinní.
5. Strategická, taktická, pružná (realizační) rozhodnutí; strategická = koncepční, zásadní, dlouhodobé (povolení nové stavby obchvatu dálnice); taktická = realizují strategická (vyvlastnění jednotlivých úseků pro stavbu); pružná = realizace, dokončovací akty (při stavbě)
6. Podle toho, zda jsou celková (komplexní) X dílčí (postupná = z jednotlivých úseků);
7. Sledování cíle rozhodnutí v podobě zisku X využití prostředků které jsou k dispozici (= ekonomové) X akty aplikace práva (= právníci, akty kterými se aplikuje právo); druhé dvě roviny se často střetávají, je třeba je sladit.
8. V jaké fázi rozhodovacího procesu se nacházíme = rozhodování přípravná; pomocná; meritorní = konečná, řeší určitou věc; realizační = vynucuje plnění povinností, např. v odvolacím řízení; kontrolní;
9. Rozhodnutí povinně vydané (= orgán musí rozhodnout) X orgán jej může vydat = na základě uvážení, např. u pořádkových deliktů.
V rozhodovacím procesu rozlišujeme racionální a nonracionální rozhodnutí. Racionální rozhodnutí = každý krok procesu zdůvodněn, nepřipouští se improvizace (= postup kterým se hledá optimální varianta); základní problém = rozhodování v sociálních oblastech = ne vždy lze odhadnout situace, výstup nelze vždy přesně měřit = špatné důsledky, racionální rozhodnutí v sociální oblasti je nerealizovatelné – (Simon) = omezená racionalita, nehledají se optimální, ale ještě uspokojivá rozhodnutí = odpovídající možnostem v čase, vybavení, nepožaduje se úplné nejsprávnější řešení, ale vyhovující, např. rychlejší. Nonracionální rozhodnutí = improvizuje se, rozhodnutí nejsou vždy zdůvodnitelná.
Racionalita je jiná z hlediska ekonomického (= sleduje se především kvantita) X právního (= sleduje se dodržování právních předpisů), dále hlediska politická = nejširší pohled u kterého by rozhodnutí měla být vždy racionální.
Kdo rozhoduje, měl by mít k dispozici údaje a informace (význam jen v relaci = ve vztahu). Údaj = každé sdělení které obsahuje charakteristiku hodnoty subjektu, cokoliv je řečeno. Informace = každé sdělení které přináší něco (význam) pro toho, kdo ji činí či přijímá, přináší nový údaj, přínos, rozvíjí znalost. Údaje a informace pak musí být zhodnoceny vzhledem k existujícímu a budoucímu stavu; podle toho kolik údajů a informací známe se dosahuje stavu, o kterém se hovoří = rozhodovací optimum je dosaženo, pokud jsou definovány cíle, s jistotou známe pořadí, ve kterém nastanou, známy jsou všechny alternativy a důsledky a jejich hodnota je nesporná.
Podle toho, jak se blížíme optimu, rozlišujeme 3 druhy rozhodnutí v podmínkách:
a) jistoty = rozhodovací optimum; kdo rozhoduje plně informován o změnách, které nastanou, pokud zvolí tu kterou variantu. Nevýhoda = nepoužitelné v oblasti sociální NIKDY (práce s lidmi); pouze laboratorní prostředí, modely.
b) rizika = známy jsou všechny alternativy – varianty voleb i důsledky, ale s jistotou nelze říci, který nastane; toto rozhodování je mimo oblast správy, např. koňské dostihy.
c) nejistoty = typické pro oblast správy, nikdy nelze shromáždit všechny podklady; modelově – podstupuje se malé riziko – vysoká míra pravděpodobnosti dosažení cíle X velké riziko s nízkou pravděpodobností dosažení cíle pokud chceme dosáhnout nějakého cíle; rozhodování v podmínkách rizika je časté v sociálních systémech, není tam vhodné podstupovat vysoké riziko; některá rozhodnutí jsou vysoce riziková, přesto musí být učiněna (oblast bezpečnosti); přirozená tendence lidí = spokojení se s méně hodnotným cílem + dosažení jistějšího výsledku, než hodně riskovat s nejistým výsledkem.
Nejtypičtější v sociálních systémech, kde chybí potřebné informace, nejsou známy varianty, které nastanou, absolutní nejistota. Pokud nejsou informace, snažíme se je získat, zkvalitnit; Subjektivní moment = znalosti, zkušenosti hrají důležitou roli = rozhodnutí na základě analogie předchozích zkušeností. Rozhodování v podmínkách rizika víme o možném nezdaru a bereme na sebe toto riziko, v podmínkách nejistoty nevíme že nezdar nastane.
Kromě informací působí na optimální rozhodování moment časový; čím kratší doba, tím větší šance učinění špatného rozhodnutí; dále vymezení působnosti = který orgán (člověk) rozhodne; otázka finančních a materiálních prostředků které jsou k dispozici; subjektivní momenty = člověk situaci zvládne, nebo ne, subjektivní stav rozhodovatele (člověk ve špatném psychickém, duševním, či fyzickém stavu může rozhodnout špatně). Tyto momenty jsou uvažovány jako pravidlo, nikoliv jako výjimka (především subjektivní).
Rozhodovací systémy = otevřené = komunikují s okolím X uzavřené. Veřejná správa – ideální by bylo, kdyby působila uzavřeně bez působní nonracionálních vlivů, což je utopie, nelze. Je třeba eliminovat vnější prvky, které by přímo bránily, narušovaly normální chod správy (lobby).
- poruchy v rozhodování: je třeba reagovat, odstraňovat je s ohledem na příčiny; nejlepší stav = předem je eliminovat, nepřipustit.
- kompenzace: s jistotou nastane stav, jsme připraveni a kompenzujeme důsledky.
- vyrovnání se s již nastalou situací: prostředky které vyrovnávají již nastalou odchylku.
Rozhodnutí je obvykle postupné = sekvenční (= jednotlivá rozhodnutí navazují, jsou dílčí, jedno ovlivňuje druhé, vytváří pro něj předpoklady); je důležité, že se stále mění podmínky, které mění rozhodnutí; z předchozího rozhodnutí získáme informace pro rozhodnutí následné = kladná stránka. každé předchozí rozhodnutí je informačním prvkem pro rozhodnutí následné.
Složitější je rozhodování v organizačních strukturách, než u jednotlivce.
- u jendotlivců je potencionál intelektuální, psychický, fyzický omezen.
- v organizačních strukturách rozhodnutí ruší omezení, která má jednotlivec, zvyšuje potenciál, ale struktura se skládá ze substruktur, mohou být konfliktní ve svých zájmech, jednotlivé části mají tendenci se přeceňovat a prosazovat své cíle podle svých zájmů – vznikají napětí, poruchy – při rozhodování se musí vymezit pravomoci a působnosti a koordinovat činnosti. Jeden z hlavních nástrojů zajištění rozhodování = stanovení dělby práce při zajišťování úkolů (např. okresní úřady: referáty, oddělení). Dělbu práce je třeba objektivizovat – stanovit, což činí organizační pravidla, která sama jsou vydána jako rozhodnutí.
Při rozhodování platí zásada, že každý člen organizace má informovat o své činnosti a záměrech a vedoucí při tom kontrolují nižší rozhodovací procesy. Charakteristické je, že rozhodnutí se tvoří jako hierarchický řetězec; ve vztazích státní správy dominují vertikální vztahy: nižší rozhodnutí = předpoklad pro rozhodnutí vyšších článků.
Pravidla v rozhodování stanoví působnost, postupy, formy, usměrňují a limitují rozhodnutí – redukuje se nejistota, zajišťuje se komplexnost; rozlišujeme pravidla interní X správní řád = organizační. Aby pravidla byla vydána, je třeba vysokého stupně znalosti rozhodovacího procesu. Pravidla nesmějí být příliš obecná ani příliš konkrétní (celé rozhodování se pak může zablokovat).
Je třeba uvažovat o tom, že rozhodování je sociální proces = rozhodují lidé, mohou mít různé sociální či kariérní zájmy. Je třeba vycházet z toho, že v sociálních poměrech je každá nová situace zcela unikátní. Je třeba brát v úvahu otázku zdrojů: při novém rozhodování jsou potřebné nové zdroje, uvažujeme, zda nové zdroje prosadit X získáme je přeseskupením (může se stát, že při špatném rozdělení budou později chybět). Je třeba si uvědomit, zda směřuje rozhodování ke změně stavu X udržení situace = ve správě častější. Při rozhodování ve veřejné správě je časté, že v něm dochází ke konfliktům = adresát nesdílí stejné stanovisko jako ten, kdo rozhodnutí učinil; konflikt je vždy vyřešen ve prospěch toho, kdo rozhodnutí učinil.
7) Veřejná správa
ORGANIZAČNÍ VÝSTAVBA VEŘEJNÉ SPRÁVY
ORGANIZACE – pojetí:
1. řád, pořádek, stav, uspořádání organizovanosti
2. instituce – výsledek organizovanosti, cíleně uspořádaný prvek
3. struktura - vnitřní složení, vztahy
4. činnost – organizování, vytvoření systému struktury – vydávání právních předpisů, resp. interních norem
Formální organizace = stanovené (normované) pozice, komunikační vztahy vynutitelné běžnými právními prostředky; typickým příkladem formální organizace je veřejná správa;
Neformální organizace = není předepsán systém komunikace = vztahy právně neupravené, právně nejsou vynutitelné; různé „kroužky“ pracovníků, vytvoří se vždy, není možné je „zničit“ (spíše je využít, než proti nim bojovat); ovlivňují formální organizaci; může dojít k zablokování činnosti, škodit
Organizace ve smyslu organizačně - systémovém
- pokrývá území celého státu, vnitřní členění, vertikální uspořádání (především státní správa);
- veřejná správa tvoří 1 systém subsystémy – např. obvodní úřady jsou samostatnou organizační složkou, ale jsou součástí systému státní správy – tedy veřejné správy;
- organizace správy je výsledkem použití organizačního principu = technická doporučení = neideová, nehodnotící opatření, ani dobrá, ani špatná, samy o sobě nic neříkají
Principy:
- teritoriální – preferuje vytváření orgánů podle území (územní orgány správy, samosprávy)
- odvětvový – vytváření orgánů podle věcných působností (ministerstva, celní úřady; kombinace s teritoriálním principem)
- funkční princip – budování průřezových orgánů – komise na úrovni vlády v oblasti informačního systému
centralizace – určuje do jaké míry jsou soustředěny pravomoci do vyšších stupňů a naopak - jak na území celého státu, tak na úrovni orgánů; rozhodování soustředěno do centra, na nižší složky delegované pravomoci;
- systém vylučující samosprávu (úplná centralizace) – centrum rozhoduje o všem, místní složky pouze plní úkoly; centrum soustřeďuje informace; především u větších celků, kde je zapotřebí rychlosti a jednoduchosti rozhodování
- tradičně v evropských zemích; policie a armáda; vhodné na nejvyšších stupních koncepční rozhodnutí, kontrola, na nižších stupních = realizace
☺ rychle, jednotně lez přenášet informace, pokyny; neprojevují se místní vlivy; jednotnost (jedna koncepce)
- rozhodování nebere ohled na místní potřeby (pragocentrismus); zranitelnost toku informací (slepé centrum); ODS – 39 samosprávných celků - neefektivní
decentralizace = do jaké míry jsou přeneseny pravomoci z center na místní úroveň; limity – zachování systému; souvislost se zřizováním samosprávy, stát se zbavuje určitých činností; demokratický stát X není: nevyskytuje se decentralizace
- nelze stavět centralizaci a decentralizaci proti sobě;
☺ schopnost postihnout místní problémy, přihlédnutí k místním poměrům
- pomalé a nejednotné rozhodování; limity, omezení – mohou vést k zániku tělesa = rub a líc téhož
Koncentrace – na kolik z prostorového hlediska došlo k dělení pravomocí; vertikální = na kolik došlo k soustředění (rozdělení) orgánu na nižší složky; horizontální = soustředění nebo rozdělení mezi více orgánů
Centralizace = vertikální koncentrace; realizace úkolů nižšími složkami; některé činnosti musí být centralizované, například obrana
Dekoncentrace = možný zásah vyšší složky do nižšího aktu (není v decentralizaci); prostorové rozložení orgánů; vertikální dekoncentrace = interní akt, nakolik došlo k rozdělení činností orgánu na nižší složky; horizontální dekoncentrace = nakolik na této úrovni jsou rozděleny pravomoci;
Decentralizace = přenesení působnosti
Delegace – delegování = svěřování činnosti fyzickým X právnickým osobám, které ji následně vykonávají na vlastní účet; provádí se přímo zákonem či na jeho základě
Vertikální dekoncentrace X decentralizace = v decentralizaci nemůže vyšší složka zasahovat do činnosti nižší, vztah nižší – vyšší neexistuje X dekoncentrace = platí podřízenost
Další principy - podle obsazení:
- monokratický – rozhoduje 1 subjekt, spíše u státní správy (ministerstva)
- kolegiální – stanovení pravidel, hlasuje se, spíše u samosprávy
podle toho jak je orgán vytvořen:
- volební = volba, státní správa
- jmenovací = jmenováním – samospráva (většinou)
volební X kolegiální; jmenovací X monokratický:
volba principů, nelze ponechat jen na veřejné správě – rozhodování se činí prostřednictvím tzv. organizačních aktů (= právní akty X interní); kdo je vydává, má organizační moc:
a) externí organizační moc = stojí vně správy
b) interní organizační moc = přednosta obvodního úřadu, rady obce; Parlament = extrémní organizační moc; vláda – může organizovat orgány státní správy = širší pojetí X užší pojetí = podřízené ministerstvo X nejširší pojetí = Parlament, může činit cokoliv
Jak bude orgán řízen stanoví zákon; vztahy uvnitř orgánu zákon upravovat nemusí, stačí zákonná moc – zmocnění; důležitá je proporce těchto aktů: zákony příliš detailní X příliš obecné (v ČR častá novelizace destabilizace), je třeba vyvarovat se extrémů
Organizační modely:
1. hierarchický model (byrokratický) - nejstarší, nerozšířenější, nejosvědčenější; princip vertikálních vztahů, pravomoci soustředěny u vyšších složek, dělba práce, značný stupeň specializace; státní správa; velmi často kritizován (byrokratický)
☺ stabilita celého systému – kontinuita pracovních postupů a jejich depersonifikace (není důležité, kdo místo zastává, ale že existuje); je jasně vymezeno, kdo vykonává jakou práci - specializace; stanovení formálních objektivních pravidel pro rozhodování, vysoká míra právní jistoty, rovnost před zákonem ideál, ale záleží na okolnostech
koncentrace, hierarchické vertikální uspořádání, vysoká dělba práceneobjektivnost a špatné šíření informací – špatné nebo pomalé rozhodování; nepřizpůsobování se měnícím se poměrům; možnosti konfliktů mezi odborníky (osobnosti); nemožnost horizontální komunikace; vedoucí se zabývá vším, musí činit veškerá rozhodnutí, nemá čas na koncepční práci – přesun na podřízené složky, ale musí je kontrolovat
Existují 3 varianty tohoto modelu:
1. liniová: založené na nadřízenosti a podřízenosti; jednoliniová (přesný vztah) X víceliniová (podřízený je podřízen více nadřízeným); jednotnost řízení, ale nesmí být v příliš velkém rozpětí;
2. štábní: štábní útvar = poradní, soustřeďuje odborníky; nehodnotí, ale radí; vhodné jen pro ústřední složky
3. pružná: vysoká flexibilita a efektivnost; pro vyřešení komplexního strategického úkolu
X místa v systému:
a) liniová – činí se zde rozhodnutí ve vertikálních vztazích (rozhodnutí obecního úřadu)
b) štábní – poskytují rady, expertizy, školení, odpovídají za odbornou úroveň
c) pomocná – zajišťují služby, slouží ostatním, fakticky mohou být vlivná)
d) vlastní – sami vedoucí funkcionáři si je vytvoří
e) dodaná zákonem – musí být, protože to stanovuje zákon
Vztahy:
Přímé řízení (vedoucí – podřízený)
Funkční řízení = nižší složka přejímá úkoly, rozhodnutí od různých vyšších
Koncentrované řízení = specializované složky, sjednocují organizování, samy jednotlivě příkazy vydávat nemohou.
2. Participační model – delegování pravomoci; dává pocit důležitosti, samostatnosti nižší složky se podílejí na rozhodování a řízení; ve státní správě jen omezeně
3. Konzultativní model – víceoborové odborné problémy – nemůže řídit jen jeden člověk nebo odborníci pouze jednoho resortu: vytváření týmů, komisí; dočasné X trvalé; fakticky má velký vliv na rozhodnutí (odborné autority)
Rozpětí řízení = možnost někoho ovládnout, efektivně řídit, určitý počet, stupeň; v dnešní době existují spíše ploché struktury;
Žádný model se nevyskytuje v čisté podobě, určujeme podle převažujících rysů.
ROZHODOVÁNÍ
= volný nenáhodný výběr více alternativ, které jsou reálně k dispozici;
alternativy = 2 X varianta = více možností
Dynamický proces, vyvrcholením je přijetí rozhodnutí; člověk je činí buď sám za sebe, nebo v organizovaných strukturách (dotýká se nejen toho, kdo rozhodnutí činí, ale působí i navenek);
V oblasti veřejné správy je typické, že je vydáváno jménem subjektu veřejné správy; stálost rozhodování; je vynutitelné legálně stanovenými prostředky; je v zájmu někoho jiného, než kdo jej učinil; princip koncentrace, centralizace a hierarchického rozhodování – nižší stupeň je vázán rozhodnutími vyššího a akty nižší mají menší právní sílu, než vyšší;
Rozhodnutí:
a) formální = povolaná osoba k učinění rozhodnutí, např. ministři; vždy nese odpovědnost
b) faktické (materiální) = větší váha rozhodnutí nižší složky
Rozhodovací systém = subjekty které formálně rozhodují, ale ve skutečnosti je třeba zařadit vše, co rozhodnutí skutečně ovlivňuje (lobby); okamžik, kdy je rozhodnutí činěno (nejméně populární rozhodnutí v polovině volebního období, populární před volbami); jsou důležité cíle a úkoly, vstupní informace a pravidla pro rozhodování: uzavřené X otevřené.
ORGANIZACE – pojetí:
1. řád, pořádek, stav, uspořádání organizovanosti
2. instituce – výsledek organizovanosti, cíleně uspořádaný prvek
3. struktura - vnitřní složení, vztahy
4. činnost – organizování, vytvoření systému struktury – vydávání právních předpisů, resp. interních norem
Formální organizace = stanovené (normované) pozice, komunikační vztahy vynutitelné běžnými právními prostředky; typickým příkladem formální organizace je veřejná správa;
Neformální organizace = není předepsán systém komunikace = vztahy právně neupravené, právně nejsou vynutitelné; různé „kroužky“ pracovníků, vytvoří se vždy, není možné je „zničit“ (spíše je využít, než proti nim bojovat); ovlivňují formální organizaci; může dojít k zablokování činnosti, škodit
Organizace ve smyslu organizačně - systémovém
- pokrývá území celého státu, vnitřní členění, vertikální uspořádání (především státní správa);
- veřejná správa tvoří 1 systém subsystémy – např. obvodní úřady jsou samostatnou organizační složkou, ale jsou součástí systému státní správy – tedy veřejné správy;
- organizace správy je výsledkem použití organizačního principu = technická doporučení = neideová, nehodnotící opatření, ani dobrá, ani špatná, samy o sobě nic neříkají
Principy:
- teritoriální – preferuje vytváření orgánů podle území (územní orgány správy, samosprávy)
- odvětvový – vytváření orgánů podle věcných působností (ministerstva, celní úřady; kombinace s teritoriálním principem)
- funkční princip – budování průřezových orgánů – komise na úrovni vlády v oblasti informačního systému
centralizace – určuje do jaké míry jsou soustředěny pravomoci do vyšších stupňů a naopak - jak na území celého státu, tak na úrovni orgánů; rozhodování soustředěno do centra, na nižší složky delegované pravomoci;
- systém vylučující samosprávu (úplná centralizace) – centrum rozhoduje o všem, místní složky pouze plní úkoly; centrum soustřeďuje informace; především u větších celků, kde je zapotřebí rychlosti a jednoduchosti rozhodování
- tradičně v evropských zemích; policie a armáda; vhodné na nejvyšších stupních koncepční rozhodnutí, kontrola, na nižších stupních = realizace
☺ rychle, jednotně lez přenášet informace, pokyny; neprojevují se místní vlivy; jednotnost (jedna koncepce)
- rozhodování nebere ohled na místní potřeby (pragocentrismus); zranitelnost toku informací (slepé centrum); ODS – 39 samosprávných celků - neefektivní
decentralizace = do jaké míry jsou přeneseny pravomoci z center na místní úroveň; limity – zachování systému; souvislost se zřizováním samosprávy, stát se zbavuje určitých činností; demokratický stát X není: nevyskytuje se decentralizace
- nelze stavět centralizaci a decentralizaci proti sobě;
☺ schopnost postihnout místní problémy, přihlédnutí k místním poměrům
- pomalé a nejednotné rozhodování; limity, omezení – mohou vést k zániku tělesa = rub a líc téhož
Koncentrace – na kolik z prostorového hlediska došlo k dělení pravomocí; vertikální = na kolik došlo k soustředění (rozdělení) orgánu na nižší složky; horizontální = soustředění nebo rozdělení mezi více orgánů
Centralizace = vertikální koncentrace; realizace úkolů nižšími složkami; některé činnosti musí být centralizované, například obrana
Dekoncentrace = možný zásah vyšší složky do nižšího aktu (není v decentralizaci); prostorové rozložení orgánů; vertikální dekoncentrace = interní akt, nakolik došlo k rozdělení činností orgánu na nižší složky; horizontální dekoncentrace = nakolik na této úrovni jsou rozděleny pravomoci;
Decentralizace = přenesení působnosti
Delegace – delegování = svěřování činnosti fyzickým X právnickým osobám, které ji následně vykonávají na vlastní účet; provádí se přímo zákonem či na jeho základě
Vertikální dekoncentrace X decentralizace = v decentralizaci nemůže vyšší složka zasahovat do činnosti nižší, vztah nižší – vyšší neexistuje X dekoncentrace = platí podřízenost
Další principy - podle obsazení:
- monokratický – rozhoduje 1 subjekt, spíše u státní správy (ministerstva)
- kolegiální – stanovení pravidel, hlasuje se, spíše u samosprávy
podle toho jak je orgán vytvořen:
- volební = volba, státní správa
- jmenovací = jmenováním – samospráva (většinou)
volební X kolegiální; jmenovací X monokratický:
volba principů, nelze ponechat jen na veřejné správě – rozhodování se činí prostřednictvím tzv. organizačních aktů (= právní akty X interní); kdo je vydává, má organizační moc:
a) externí organizační moc = stojí vně správy
b) interní organizační moc = přednosta obvodního úřadu, rady obce; Parlament = extrémní organizační moc; vláda – může organizovat orgány státní správy = širší pojetí X užší pojetí = podřízené ministerstvo X nejširší pojetí = Parlament, může činit cokoliv
Jak bude orgán řízen stanoví zákon; vztahy uvnitř orgánu zákon upravovat nemusí, stačí zákonná moc – zmocnění; důležitá je proporce těchto aktů: zákony příliš detailní X příliš obecné (v ČR častá novelizace destabilizace), je třeba vyvarovat se extrémů
Organizační modely:
1. hierarchický model (byrokratický) - nejstarší, nerozšířenější, nejosvědčenější; princip vertikálních vztahů, pravomoci soustředěny u vyšších složek, dělba práce, značný stupeň specializace; státní správa; velmi často kritizován (byrokratický)
☺ stabilita celého systému – kontinuita pracovních postupů a jejich depersonifikace (není důležité, kdo místo zastává, ale že existuje); je jasně vymezeno, kdo vykonává jakou práci - specializace; stanovení formálních objektivních pravidel pro rozhodování, vysoká míra právní jistoty, rovnost před zákonem ideál, ale záleží na okolnostech
koncentrace, hierarchické vertikální uspořádání, vysoká dělba práceneobjektivnost a špatné šíření informací – špatné nebo pomalé rozhodování; nepřizpůsobování se měnícím se poměrům; možnosti konfliktů mezi odborníky (osobnosti); nemožnost horizontální komunikace; vedoucí se zabývá vším, musí činit veškerá rozhodnutí, nemá čas na koncepční práci – přesun na podřízené složky, ale musí je kontrolovat
Existují 3 varianty tohoto modelu:
1. liniová: založené na nadřízenosti a podřízenosti; jednoliniová (přesný vztah) X víceliniová (podřízený je podřízen více nadřízeným); jednotnost řízení, ale nesmí být v příliš velkém rozpětí;
2. štábní: štábní útvar = poradní, soustřeďuje odborníky; nehodnotí, ale radí; vhodné jen pro ústřední složky
3. pružná: vysoká flexibilita a efektivnost; pro vyřešení komplexního strategického úkolu
X místa v systému:
a) liniová – činí se zde rozhodnutí ve vertikálních vztazích (rozhodnutí obecního úřadu)
b) štábní – poskytují rady, expertizy, školení, odpovídají za odbornou úroveň
c) pomocná – zajišťují služby, slouží ostatním, fakticky mohou být vlivná)
d) vlastní – sami vedoucí funkcionáři si je vytvoří
e) dodaná zákonem – musí být, protože to stanovuje zákon
Vztahy:
Přímé řízení (vedoucí – podřízený)
Funkční řízení = nižší složka přejímá úkoly, rozhodnutí od různých vyšších
Koncentrované řízení = specializované složky, sjednocují organizování, samy jednotlivě příkazy vydávat nemohou.
2. Participační model – delegování pravomoci; dává pocit důležitosti, samostatnosti nižší složky se podílejí na rozhodování a řízení; ve státní správě jen omezeně
3. Konzultativní model – víceoborové odborné problémy – nemůže řídit jen jeden člověk nebo odborníci pouze jednoho resortu: vytváření týmů, komisí; dočasné X trvalé; fakticky má velký vliv na rozhodnutí (odborné autority)
Rozpětí řízení = možnost někoho ovládnout, efektivně řídit, určitý počet, stupeň; v dnešní době existují spíše ploché struktury;
Žádný model se nevyskytuje v čisté podobě, určujeme podle převažujících rysů.
ROZHODOVÁNÍ
= volný nenáhodný výběr více alternativ, které jsou reálně k dispozici;
alternativy = 2 X varianta = více možností
Dynamický proces, vyvrcholením je přijetí rozhodnutí; člověk je činí buď sám za sebe, nebo v organizovaných strukturách (dotýká se nejen toho, kdo rozhodnutí činí, ale působí i navenek);
V oblasti veřejné správy je typické, že je vydáváno jménem subjektu veřejné správy; stálost rozhodování; je vynutitelné legálně stanovenými prostředky; je v zájmu někoho jiného, než kdo jej učinil; princip koncentrace, centralizace a hierarchického rozhodování – nižší stupeň je vázán rozhodnutími vyššího a akty nižší mají menší právní sílu, než vyšší;
Rozhodnutí:
a) formální = povolaná osoba k učinění rozhodnutí, např. ministři; vždy nese odpovědnost
b) faktické (materiální) = větší váha rozhodnutí nižší složky
Rozhodovací systém = subjekty které formálně rozhodují, ale ve skutečnosti je třeba zařadit vše, co rozhodnutí skutečně ovlivňuje (lobby); okamžik, kdy je rozhodnutí činěno (nejméně populární rozhodnutí v polovině volebního období, populární před volbami); jsou důležité cíle a úkoly, vstupní informace a pravidla pro rozhodování: uzavřené X otevřené.
6) Veřejná správa
OBDOBÍ PO OKUPACI ČESKOSLOVENSKA
část politické reprezentace odešla do Londýna, část do Moskvy;
v červenci 1940 vzniklo v Londýně prozatímní státní zřízení – 3 orgány: president, vláda a státní rada; centrem – osou zřízení byl president republiky (abdikace presidenta v roce 1938 vynucená = neplatná), dostal pravomoc vydávat právní předpisy = ústavní dekrety (= Benešovy dekrety, řádově desítky, vydávány vždy s konsensem vlády); president jmenoval vládu; státní rada = poradní orgán presidenta, kontrolní, ale neschvaloval akty;
Dekrety z konce války (ústavní, především dekrety č. 10, 11,18 jsou velice důležité) vycházely v Úředním věstník;
č. 11 z roku 1944 = úprava principu právní kontinuity – všechny akty vydané do okupace = platné, akty vydané za nesvobody jsou platné jen pokud je akceptovala právní moc; převzetí veřejné úpravy do té doby vydané, období okupace prohlášeno za neplatné;
č. 10/1944 = o dočasné správě osvobozeného území – správu vykonával vládní delegát (veškerá státní moc na území), v praxi přicházelo v úvahu u Podkarpatské Ukrajiny a Slovenska – při osvobozování; tento dekret nebyl akceptován;
č. 18/1944 = o národních výborech a prozatímním národním shromáždění – již od let 1942-3 jednání o správě po osvobození; koncepce londýnského křídla = obnovení poměrů před okupací, kontinuita; koncepce komunistická = systém národních výborů = změna systému
- kompromis (výhodnější pro levici): zřízení národních výborů (jako prozatímní orgány státní správy a samosprávy a z nich mělo vzejít prozatímní národní shromáždění; vznikl problém (X od Francie - tam se připravili lidé na vnitřní správu a při osvobození byli nasazováni) – povolování národních výrobů vedlo ke kolizi systému;
Vláda přišla (symbolicky) z Moskvy – oficiálně poprvé jmenovaná v Košicích; 5.4. 1945 Košický vládní program, ve kterém se také vyjádřila k národním výborům: levicový proud prosadil dikci, která nebyla již prozatímní = národní výbor jako trvalý orgán
Národní výbory existovaly již za okupace, nyní se začaly ustavovat jako orgány výkonné moci: vládním nařízením č. 4/1945 Sb = na osvobozeném území mají být obnoveny v co nejkratší době národní výbory (místní, okresní, zemské); měly podléhat vládě (orgány státní správy); první volby do národních výborů se však konaly až v roce 1954;
V každé obci se měly vytvořit místní národní výbory = obecní orgány; okresy = okresní národní výbory = pravomoci a působnosti hejtmanů; země = zemské orgány měly přejít na zemské národní výbory;
Ustanovení národních výborů: nejčastěji se dohodly politické strany, na základě parity jmenovaly zástupce (v Čechách 4 strany, na Slovensku 2 strany); parita = volby = sešly se občané místní části a veřejně odhlasovali – zvolili zástupce do národního výboru;
Orgány národních výborů: předseda, rada, plénum (původně komise); plénum = plenární zasedání všech poslanců NV, rozhodování základních věcí, volili ostatní orgány; rada = ostatní, méně podstatné věci, zasedala permanentně; v čele komisí stáli referenti = připravovali podklady; v čele stál předseda – zastupoval navenek;
vlastní výkonnou činnost zajišťovaly úřady; tytéž funkce, které dosud dělala státní správa a samospráva v obcích a zemích; nové úlohy = osídlení, retribuce = postih osob, které se provinily proti národní cti, repatriace;
Již v této době začal rozklad systému moci: samospráva zůstala zachována (obce, země), ale platila podřízenost národním výborům (NV vyššího stupně řídil NV nižšího stupně = rozpor v samosprávě, nemají si vzájemně podléhat); celou správu řídilo MV – pokyny, směrnice národním výborům;
Ostatní správa: na vyšší úrovni ministerstva (dekret 1/45), v čele ministři, vláda složena paritně (zástupci všech politických stran), v čele vlády Zdeněk Filinger; NKÚ + další úřady obnoveny;
Tato situace trvala až do voleb v květnu roku 1946 = první skutečné volby do Parlamentu = ústavodárné shromáždění + další běžné činnosti Parlamentu, současně byla také vytvořena vláda; celkově vyhráli komunisti, především v českých zemích měli velkou převahu; byla sestavena koaliční vláda – národní fronty, která předložila program (tzv. Budovatelsky program) = slíbila přijetí ústavy, předběžně byla naznačena její struktura, ze které bylo patrné, že se počítá s národními výbory; přes sliby a náznaky nebyly v těchto volbách znovu zvoleny národní výbory, ale obnovily se na podkladu výsledků voleb do Parlamentu; tyto NV pak přežily až do roku 1954;
Okolo ústavy byl sehrán politický zápas – vládě odebrána ústavodárná činnost, kterou převzala Sněmovna; různé projekty nové ústavy – návrhy o novém státě; komunisté preferovali NV –vize orgánů, které budou současně usnášející i výkonné a budou v rukou lidu (= lidé si budou vládnout sami); národní socialisté navrhovali, aby zůstal dvojkolejný systém pro agendu (správní agenda - odborné orgány + ostatní agenda – samosprávný systém národních výborů);
Otázka územního uspořádání: byl převzat zemský systém (3 země); další vývoj – 2 propozice:
1. komunisté chtěli zmenšení zemí (lépe se ovládá; větší území je lepší opozicí centru)
2. demokratické proudy prosazovali zachování dosavadních
Nedošlo se k závěru, do února zůstala situace otevřená.
Existovala zájmová samospráva = profesní, na vysokých školách, obnoveny byly také profesní komory = samospráva;
Únorový převrat: během několika dní přijata zásadní rozhodnutí o budoucím uspořádání republiky; demokratické složky neměly šanci zvládnout situaci – komunisté byli připraveni; zachováno uspořádání, 9.5.1948 přijata nová ústava (jednomyslně) = 150/1948 Sb.; státní orgány: rozlišoval se president, vláda, jednokomorový parlament, sbor pověřenců, slovenská národní rada; president + vláda + sbor pověřenců – orgány výkonné moci;
• president stál v čele státu i v oblasti správy měl tradiční pravomoci;
• vládu jmenoval president, formálně pod kontrolou parlamentu; orgán s všeobecnou působností; ministerstva měla být zřizována zákonem, ale v roce 1950 přešlo toto právo na vládu (= nebyl právní stát), trvalo až do roku 1960; republika měla v té době v určité fázi i několik tuctů ministerstev ;
• soustavu místní správy tvořily NV v městech, okresech a krajích = veškerá správa, pokud nebyla svěřena někomu jinému; nemohly vykonávat odborné věci = soustava nezávislých orgánů (např. oblast obrany, vnitřní bezpečnosti = odborná agenda);
• ústava nepoužívala výraz samospráva – v roce 1948 zanikla na dalších 40 let;
Existovala řada slibů, že NV budou lidové, ale tak to nefungovalo – NV ztratily státu samosprávy, místní celky jako samosprávné korporace také zmizely = zrušení zemí a zřízení místních krajů, zavedena jednota;
Celý systém se dovršoval vytvořením paralelních orgánů politických + státních; komunisté vytvořili místní, okresní, krajské ústřední orgány – zvoleni lidé, kteří byli současně členy strany a současně členy složek správy = propojení (fungovala místní rozhodnutí);
Byly zrušeny profesní komory, vysoké školy formálně zůstaly samostatné, v roce 1954 vysokoškolským zákonem zrušena samospráva;
NÁRODNÍ VÝBORY
první předpis = zákon o krajském zřízení = republika rozdělena na 19 krajů a 270 okresů = malé územní celky; krajské národní výbory podléhaly vládě; od počátku se prosazovaly, aby NV nefungovaly jako lidové = pléna se nescházely (maximálně 2x do roka) a tam jen odhlasovaly předložené věci; rozhodujícími orgány byl předseda (prodloužená ruka centra ) a rada = výkonný orgán; výkonnou činnost zabezpečovali referenti = členové Rady, vedli nich přednostové referentů = odborná činnost;
Další úprava = vládní nařízení 14/1950 o místních národních výborech; struktura: plénum národního výboru (zasedání), výkonné složky = rada, předseda, referenti a komise; konstatovalo se, že národní výbory jsou volené, spojené s lidem atd.
Národní výbory od počátku fungovaly špatně (systémově); předpoklad samovlády lidu je nerealizovatelný, absurdní; permanentně se zřizovaly různé komise z lidu, ale lidé neměli zájem o součinnost; národní výbory neustále měnily své referáty (úzké, malé působnosti, přizpůsobovaly se ministerstvům chaotické změny) = odraz ústřední úrovně; významným prvkem byla skutečnost, že faktické rozhodování bylo vždy na odborném aparátu, nikdo nedělal koncepční rozhodování ani na ústřední úrovni;
Stav v národních výborech až d roku 1954 - rozhodnutí o přijetí nových zákonů o národních výborech (ústavní a prováděcí):
Ústavní = definice NV jako místních orgánů pracujícího lidu; normativní = stanovení struktury a druhů národních výborů = rozlišení krajských, okresních a místních (= také obvodní a městské); odvolatelnost poslanců NV (nikdy nebylo realizováno);
Soustava národních výborů podle prováděcího zákona o NV = opakování, že jsou krajské, okresní, místní; vymezení pravomoci = fráze, ze který není možno přesně zjistit konkrétní údaje, obecné formulace (žádné přímé povinnosti); normativní = nadále zásada podřízenosti národních výborů; orgány NV: plénum NV, rada, předseda, komise; hlavní orgán = rada (užší kolegiální orgán); místo referátů = odbory + správy rad = výkonné rozhodovací složky;
1954 – první volby do národních výborů („odpovídající době“); zákonem z roku 1954 definitivně založen většinový systém mandátů, jedna kandidátka; duchu doby odpovídala i účast ve volbách (+ 99%, „jednohlasné“ usnesení);
Koncem 50. let se objevily problémy ve struktuře; byly vyčerpány určité zásoby - 50. léta = období industrializace, všechny prostředky šly to těžkého průmyslu = vybudování socialismu, komunismu: akce (např. rozdávání chleba); přizpůsobení struktury státních orgánů: v roce 1960 přijata nová ústava – vycházela z vize budování komunismu, byly přizpůsobeny národní výbory: ještě před přijetím ústavy byl přijat zákon č. 65/1960 o národních výborech = předpoklad, že lidé budou 8 hodin pracovat a 8 hodin si budou vládnout (NV chápány jako pracovní korporace) – katastrofické důsledky;
Nové území členění státu = místa, okresy, kraje zvětšeny: 10 krajů, okolo 100 okresů; rozdělení bylo provedeno politickým způsobem (krajské město = vyšší – úpadek měst, které ztratily státu okresních); NV: zákon rozlišoval mezi kolegiálními orgány a odbory kolegiálních orgánů = plénum, rada (= hlavní orgán), komise (= nejdůležitější orgány složené z „neposlanců“ i z poslanců = osvědčených odborníků; měli rozhodovat i o odborných otázkách – každá komise rozhodla samostatně, proto vydávaly i protikladná usnesení – rozhodovali laici, odbornou v podstatě závaznou přípravu měli od odborníků z národních výborů);
- jeden z nejhorších rozvratů státní správy, zákonnost velmi omezovaná, možnost přezkoumání rozhodnutí také omezená; tento stav trval do roku 1967, kdy byl vydán nový zákon o národních výborech; do toho systému mírně zasáhla federace = řízení přešlo na národní vlády; 1968 = nové náznaky, obnovení samosprávy, strukturální reforma se však nezdařila – normalizace.
5) Veřejná správa
I. republika
vznik 28.10.1918, první přijatý zákon = recepční norma, převzetí všech dosavadních právních předpisů a orgánů, které existovaly;
Nový prvek = národní výbor: po roce 1918 převzal moc, v první fázi se stal hlavním orgánem moci, podřídil si veřejnou správu – komplexní zákonodárný i výkonný orgán; vychází zákon o zřízení ústředních orgánů = ministerstva; konstituován nejvyšší soud; vznikají další národní výbory vedle hlavního – okresní, městské, zprvu fungovaly bezproblémově, postupně si ale nárokovaly i jiné pravomoci a výsledkem bylo, že jim vláda poděkovala a koncem roku 1918 je rozpustila; zachoval se pouze národní výbor v Praze – rekonstrukce a rozšíření – prozatímní revoluční národní shromáždění; poslední akt NV v Praze před rekonstrukcí = prozatímní ústava; vláda byla orgán nařizovací a výkonný, zprvu volená Parlamentem, posléze jmenovaná presidentem republiky, byl zaveden princip odpovědnosti vlády Parlamentu, ústřední orgány = ministerstva + zakládaly se další orgány (zásobovací);
Politická (= státní) správa se zprvu nezměnila (ni personálně), ke změnám došlo v oblasti samosprávy: zrušena zákonodárná moc zemských sněmů, prozatímní řešení = místo sněmu zemská komise, potom zemský správní výbor (až do roku 1928);
Změny na Moravě a ve Slezsku:
- prozatímní orgány až do roku 1928;
- okresní samospráva: zrušena okresní zastupitelstva - nahrazena okresními správními komisemi (desetiletý provizorní stav)
- na úrovni obcí dvě radikální změny: reforma volebního práva v roce 1919 = poprvé všeobecné, rovné, přímé a tajné (i pro ženy) a současně změny ve struktuře obce (které platí dodnes): obecní zastupitelstvo = volené, obecní rada, starosta (ty volí zastupitelstvo), komise; rada = orgán usnášecí i výkonný v oblasti hlavní i přenesené působnosti; komise = iniciativní kontrolní orgány, zřizovala je obec; obec má i nadále vlastní a přenesenou působnost, sféra přenesené působnosti se stále zvětšuje
V této době vzniklo první velkoměsto – Praha; připojení všech sousedních obcí k Praze; v 60. letech 19. století zrušeny hradby, město se rozrůstalo (Žižkov); zákonem o Velké Praze - administrativní připojení okolních obcí (1/2 mil. obyvatel), podobné kroky se činily i v Brně.
Ostatní úrovně – kromě obcí – nezbytnost reformy, provizorium bylo nefunkční; reforma měla plnit několik funkcí:
1. integrovat republiku (různé národnosti – minority, které měly různé separatistické tendence, např. Němci v roce 1918 chtěli odpojit pohraničí)
2. správa měla být demokratizována, zvýšena efektivnost činností + poměr mezi státní správou a samosprávou – 2 koncepce (politické odlišnosti): koncepce velkých celků a koncepce malých celků;
Zvítězily menší celky – zákon č. 126, kterým se upravila správa na území, byl přijat současně s ústavou (28. února 1920), pojednávala o moci vládní a výkonné, kterou vykonával president, vláda a ministerstva (dnešní ústava z této vychází);
President: správní moc v úzkém rozsahu (jmenování, vrchní velitel ozbrojených sil); ke všem svým aktům potřeboval kontrasignaci; vláda: největší okruh výkonu; ministerstva: vlastní výkon správy, v čele stáli ministři; další ústřední úřady: statistický, bytová péče, pozemkový úřad, NKÚ také zařazen mezi správní úřady;
Územní správu vykonávaly (podle 126/1920 Sb.) župy = vykonávaly vše, co dosud zemské úřady, sněmy a výbory, v čele župy stál župan (označení župa = hledal neněmecký slovanský termín); obvody a sídla župních úřadů byla dána ze zákona; pod župami byly okresy; okresní úřady – vnitřní (správa která do té doby náležela hejtmanům (změněn na okresního náčelníka, který byl podřízen županovi);
Složení župy: župan, župní zastupitelstvo, výbor, komise; župní zastupitelstvo bylo voleno na 6 let, působnost ve sféře hospodářství, normotvorné + zčásti správní a soudní; ze svého středu volilo župní výbor, jehož předsedou byl župan; dále zřizovalo výbory a komise (některé dílčí záležitosti); župní úřady podléhaly MV (to je mohlo rozpustit);
Zřízení župních zemských svazků (funkce hospodářská + správní), které trochu přerůstaly působnost žup;
Okresní zastupitelstva: náčelník – výbor – komise; výbor byl volený, v jeho čele stál okresní náčelník; funkce hospodářská, správní, soudnictví, poradní atd.; vlastní výkon správy: okresní úřad v čele s okresním náčelníkem, řídil správu, zastupoval okres navenek; okresní výbor mohlo rozpustit MV a vyhlásit nové volby;
Vedle zákona č. 126 z roku 1920 byly vydávány i další zákony (volební právo, správní soudnictví atd.), jejichž hlavním cílem byla unifikace.
Úprava profesní správy a samosprávy = převzetí systému z Rakouska + pokračování; profesní komory: notářská, obchodní atd. + vznik nových – inženýrská, zvěrolékařská; systém povinného členství, samosprávný princip, vysoká prestiž komor; zachována také samospráva vysokoškolská - universita v Praze, Brně, Příbrami a Olomouci; po vzniku republiky vznikly i další školy, které také dosáhly samosprávu;
Župní zákon byl z části zaveden na Slovensku, v Českých zemích nikdy – tam fungovalo provisorium; správa se neunifikovala, ale existovalo několik systémů (Podkarpatská Rus – vojenská administrativa; Slovensko – župní zákon; Čechy – bývalý zemský systém); v oblasti obcí nedošlo ve 20. letech k žádné změně, neustálé potýkání se s otázku finanční – zadluženost; rozdělený nejednotný systém správy existuje až do roku 1927 (příprava reformy) – nový zákon o územní správě (formálně právně novela zákona z roku 1920) = vrátil se systém z období Rakouské monarchie, rozšířený i na území Slovenska a Podkarpatské Rusi;
Nadále se republika dělila na země a okresy (všechny územní celky se stále pohybovaly: župy, země, kraje, jediným smysluplným celkem byly právě okresy); změna – spojení Moravy a Slezska v zemi Moravskoslezskou; typická dvojkolejná správa, předchozí systém: v jednom orgánu (župě) propojená státní správa i samospráva, nyní organizačně rozděleno na dva celky:
země:
• státní správa – zemské úřady v čele se zemským presidentem (jmenoval ho president republiky);
• samospráva – zemské zastupitelstvo (2/3 voleny, 1/3 jmenována), 6-ti leté funkční období, zastupitelstvo ze svého středu volilo zemský výbor, předsedal mu zemský president, dále volilo zemské komise (bděly nad cestami, podniky atd.);
působnost zastupitelstva: hospodářská, správní, normotvorná atd.;
zemský výbor měl za úkol připravovat návrhy pro jednání zastupitelstva, dozírat nad hospodařením okresu, nad rozpočtem;
nejdůležitější postavení měl president – zastupoval navenek;
vlastní výkon státní správy zajišťoval zemský úřad
okresy:
• státní správa – okresní úřady v čele s okresním hejtmanem (jmenoval ho ministr vnitra)
• samospráva – okresní zastupitelstvo (2/3 volené, 1/3 jmenována ministrem vnitra), v čele s okresním hejtmanem (jmenovaný ministrem vnitra) postavení zastupitelstva bylo obdobné, volilo okresní výbor (postavení jako výbor zemský); správu vykonával okresní hejtman a okresní úřad
(o volby do zemský orgánů byl nulový zájem, neexistovaly regionální zájmy, lidé k zemím neměly vztah (k obcím a parlamentu spíše ano); samospráva na obou úrovních byla organizačně rozdělena; státní správa fungovala obdobně.
Tento systém správy fungoval od roku 1928 dalších 10 let bez problémů, ke změně došlo až v souvislosti s druhou republikou.
září 1938 – Mnichovská dohoda , pohraniční území zabrána ve prospěch Německa, Polska a Maďarska; přijetí zákona o autonomii Slovenské krajiny (nikdy nevyšlo česky – podle Slováků krajina nelze přeložit jako země), chtěli větší než jen zemskou autonomii; autonomie přešla i na Podkarpatskou Rus;
změna ve Federaci – všude sněmy, vlády a společný byl pouze president;
zavedení zmocňovacího zákonodárství: president + vláda měli právo přijímat i ústavní zákony svými nařízeními a dekrety;
Územní správa: zbylá území okresů, které byly převzaty do jiných států byla přiřazena k sousedním okresům, byla rozpuštěna okresní zastupitelstva a nahradily je komise; totéž na úrovni zemí; počátkem roku 1939 zřízení instituce obecních tajemníků, kteří měli pomáhat ve výkonu přenesené působnosti obcí;
15.3.1939 president Hácha a ministr zahraničních věcí pozváni do Berlína – požadavek na připojení torza republiky k Německu – zánik Československa, rozdělení na část Protektorát Čechy a Morava (stav Protektorátu opsán z protektorátu Marocko-Francouzského), Podkarpatská Ukrajina přešla pod Maďarsko, Slovensko – samostatný štát;
16.3. výnos Hitlera o zřízení Protektorátu, prohlášen za součást říše, němečtí příslušníci se stali občany Německa, ostatní měli rovnou – protektorátní příslušnost; český vyslanec protektorátu – Chvalkovský;
V první fázi vývoje protektorátu byly české země okupovány – vojenská správa, kterou řídil velitel armád, dozírali na činnost okresních úřadů; za měsíc po zřízení Protektorátu byla zřízena pozice protektora = zastupoval říšské zájmy, dbal na dodržování směrnic Hitlera, zastupoval ho státní tajemník; protektor potvrzoval ministry protektorátní vlády, podával námitky proti jejich aktům, mohl měnit protektorátní právo;
místní územní správu vykonávali vrchní zemští radové (celky = oberlandáty – pokrývaly vždy území několika okresů) – řídili správu kterou převzala Říše + dozor nad protektorátní správou; 1942 zrušeny, nahrazeny vedoucími okresními hejtmany (měli podobné postavení); nižší politická správa byla v zemích zachována, zemská politická správa byla závislá na okupační správě;
Změny v samosprávě: odvolání starostů, rozpuštění zastupitelstev a jejich nahrazení německými komisemi; zemská i okresní samospráva byly postupně zlikvidovány;
1941 – Heidrich, zastupující říšský protektor přišel s úkolem stabilizovat území Čech; zrušena vláda, dále trvala jen ministerstva, v čele každého ministerstva stál německý státní tajemník; Heidrichova správní reforma: zřízení instituce správy z příkazu říše (vše je německé a něco může být propůjčeno autonomním orgánům, původní statut autonomie zmizel)
1942 – atentát na Heidricha; jeho zástupce státní tajemník K.H.Frank; správa fungovala dále, ale se stále většími problémy;
1944 – zmizely poslední zbytky obecní samosprávy – do obcí jmenováni úředničtí vedoucí.
vznik 28.10.1918, první přijatý zákon = recepční norma, převzetí všech dosavadních právních předpisů a orgánů, které existovaly;
Nový prvek = národní výbor: po roce 1918 převzal moc, v první fázi se stal hlavním orgánem moci, podřídil si veřejnou správu – komplexní zákonodárný i výkonný orgán; vychází zákon o zřízení ústředních orgánů = ministerstva; konstituován nejvyšší soud; vznikají další národní výbory vedle hlavního – okresní, městské, zprvu fungovaly bezproblémově, postupně si ale nárokovaly i jiné pravomoci a výsledkem bylo, že jim vláda poděkovala a koncem roku 1918 je rozpustila; zachoval se pouze národní výbor v Praze – rekonstrukce a rozšíření – prozatímní revoluční národní shromáždění; poslední akt NV v Praze před rekonstrukcí = prozatímní ústava; vláda byla orgán nařizovací a výkonný, zprvu volená Parlamentem, posléze jmenovaná presidentem republiky, byl zaveden princip odpovědnosti vlády Parlamentu, ústřední orgány = ministerstva + zakládaly se další orgány (zásobovací);
Politická (= státní) správa se zprvu nezměnila (ni personálně), ke změnám došlo v oblasti samosprávy: zrušena zákonodárná moc zemských sněmů, prozatímní řešení = místo sněmu zemská komise, potom zemský správní výbor (až do roku 1928);
Změny na Moravě a ve Slezsku:
- prozatímní orgány až do roku 1928;
- okresní samospráva: zrušena okresní zastupitelstva - nahrazena okresními správními komisemi (desetiletý provizorní stav)
- na úrovni obcí dvě radikální změny: reforma volebního práva v roce 1919 = poprvé všeobecné, rovné, přímé a tajné (i pro ženy) a současně změny ve struktuře obce (které platí dodnes): obecní zastupitelstvo = volené, obecní rada, starosta (ty volí zastupitelstvo), komise; rada = orgán usnášecí i výkonný v oblasti hlavní i přenesené působnosti; komise = iniciativní kontrolní orgány, zřizovala je obec; obec má i nadále vlastní a přenesenou působnost, sféra přenesené působnosti se stále zvětšuje
V této době vzniklo první velkoměsto – Praha; připojení všech sousedních obcí k Praze; v 60. letech 19. století zrušeny hradby, město se rozrůstalo (Žižkov); zákonem o Velké Praze - administrativní připojení okolních obcí (1/2 mil. obyvatel), podobné kroky se činily i v Brně.
Ostatní úrovně – kromě obcí – nezbytnost reformy, provizorium bylo nefunkční; reforma měla plnit několik funkcí:
1. integrovat republiku (různé národnosti – minority, které měly různé separatistické tendence, např. Němci v roce 1918 chtěli odpojit pohraničí)
2. správa měla být demokratizována, zvýšena efektivnost činností + poměr mezi státní správou a samosprávou – 2 koncepce (politické odlišnosti): koncepce velkých celků a koncepce malých celků;
Zvítězily menší celky – zákon č. 126, kterým se upravila správa na území, byl přijat současně s ústavou (28. února 1920), pojednávala o moci vládní a výkonné, kterou vykonával president, vláda a ministerstva (dnešní ústava z této vychází);
President: správní moc v úzkém rozsahu (jmenování, vrchní velitel ozbrojených sil); ke všem svým aktům potřeboval kontrasignaci; vláda: největší okruh výkonu; ministerstva: vlastní výkon správy, v čele stáli ministři; další ústřední úřady: statistický, bytová péče, pozemkový úřad, NKÚ také zařazen mezi správní úřady;
Územní správu vykonávaly (podle 126/1920 Sb.) župy = vykonávaly vše, co dosud zemské úřady, sněmy a výbory, v čele župy stál župan (označení župa = hledal neněmecký slovanský termín); obvody a sídla župních úřadů byla dána ze zákona; pod župami byly okresy; okresní úřady – vnitřní (správa která do té doby náležela hejtmanům (změněn na okresního náčelníka, který byl podřízen županovi);
Složení župy: župan, župní zastupitelstvo, výbor, komise; župní zastupitelstvo bylo voleno na 6 let, působnost ve sféře hospodářství, normotvorné + zčásti správní a soudní; ze svého středu volilo župní výbor, jehož předsedou byl župan; dále zřizovalo výbory a komise (některé dílčí záležitosti); župní úřady podléhaly MV (to je mohlo rozpustit);
Zřízení župních zemských svazků (funkce hospodářská + správní), které trochu přerůstaly působnost žup;
Okresní zastupitelstva: náčelník – výbor – komise; výbor byl volený, v jeho čele stál okresní náčelník; funkce hospodářská, správní, soudnictví, poradní atd.; vlastní výkon správy: okresní úřad v čele s okresním náčelníkem, řídil správu, zastupoval okres navenek; okresní výbor mohlo rozpustit MV a vyhlásit nové volby;
Vedle zákona č. 126 z roku 1920 byly vydávány i další zákony (volební právo, správní soudnictví atd.), jejichž hlavním cílem byla unifikace.
Úprava profesní správy a samosprávy = převzetí systému z Rakouska + pokračování; profesní komory: notářská, obchodní atd. + vznik nových – inženýrská, zvěrolékařská; systém povinného členství, samosprávný princip, vysoká prestiž komor; zachována také samospráva vysokoškolská - universita v Praze, Brně, Příbrami a Olomouci; po vzniku republiky vznikly i další školy, které také dosáhly samosprávu;
Župní zákon byl z části zaveden na Slovensku, v Českých zemích nikdy – tam fungovalo provisorium; správa se neunifikovala, ale existovalo několik systémů (Podkarpatská Rus – vojenská administrativa; Slovensko – župní zákon; Čechy – bývalý zemský systém); v oblasti obcí nedošlo ve 20. letech k žádné změně, neustálé potýkání se s otázku finanční – zadluženost; rozdělený nejednotný systém správy existuje až do roku 1927 (příprava reformy) – nový zákon o územní správě (formálně právně novela zákona z roku 1920) = vrátil se systém z období Rakouské monarchie, rozšířený i na území Slovenska a Podkarpatské Rusi;
Nadále se republika dělila na země a okresy (všechny územní celky se stále pohybovaly: župy, země, kraje, jediným smysluplným celkem byly právě okresy); změna – spojení Moravy a Slezska v zemi Moravskoslezskou; typická dvojkolejná správa, předchozí systém: v jednom orgánu (župě) propojená státní správa i samospráva, nyní organizačně rozděleno na dva celky:
země:
• státní správa – zemské úřady v čele se zemským presidentem (jmenoval ho president republiky);
• samospráva – zemské zastupitelstvo (2/3 voleny, 1/3 jmenována), 6-ti leté funkční období, zastupitelstvo ze svého středu volilo zemský výbor, předsedal mu zemský president, dále volilo zemské komise (bděly nad cestami, podniky atd.);
působnost zastupitelstva: hospodářská, správní, normotvorná atd.;
zemský výbor měl za úkol připravovat návrhy pro jednání zastupitelstva, dozírat nad hospodařením okresu, nad rozpočtem;
nejdůležitější postavení měl president – zastupoval navenek;
vlastní výkon státní správy zajišťoval zemský úřad
okresy:
• státní správa – okresní úřady v čele s okresním hejtmanem (jmenoval ho ministr vnitra)
• samospráva – okresní zastupitelstvo (2/3 volené, 1/3 jmenována ministrem vnitra), v čele s okresním hejtmanem (jmenovaný ministrem vnitra) postavení zastupitelstva bylo obdobné, volilo okresní výbor (postavení jako výbor zemský); správu vykonával okresní hejtman a okresní úřad
(o volby do zemský orgánů byl nulový zájem, neexistovaly regionální zájmy, lidé k zemím neměly vztah (k obcím a parlamentu spíše ano); samospráva na obou úrovních byla organizačně rozdělena; státní správa fungovala obdobně.
Tento systém správy fungoval od roku 1928 dalších 10 let bez problémů, ke změně došlo až v souvislosti s druhou republikou.
září 1938 – Mnichovská dohoda , pohraniční území zabrána ve prospěch Německa, Polska a Maďarska; přijetí zákona o autonomii Slovenské krajiny (nikdy nevyšlo česky – podle Slováků krajina nelze přeložit jako země), chtěli větší než jen zemskou autonomii; autonomie přešla i na Podkarpatskou Rus;
změna ve Federaci – všude sněmy, vlády a společný byl pouze president;
zavedení zmocňovacího zákonodárství: president + vláda měli právo přijímat i ústavní zákony svými nařízeními a dekrety;
Územní správa: zbylá území okresů, které byly převzaty do jiných států byla přiřazena k sousedním okresům, byla rozpuštěna okresní zastupitelstva a nahradily je komise; totéž na úrovni zemí; počátkem roku 1939 zřízení instituce obecních tajemníků, kteří měli pomáhat ve výkonu přenesené působnosti obcí;
15.3.1939 president Hácha a ministr zahraničních věcí pozváni do Berlína – požadavek na připojení torza republiky k Německu – zánik Československa, rozdělení na část Protektorát Čechy a Morava (stav Protektorátu opsán z protektorátu Marocko-Francouzského), Podkarpatská Ukrajina přešla pod Maďarsko, Slovensko – samostatný štát;
16.3. výnos Hitlera o zřízení Protektorátu, prohlášen za součást říše, němečtí příslušníci se stali občany Německa, ostatní měli rovnou – protektorátní příslušnost; český vyslanec protektorátu – Chvalkovský;
V první fázi vývoje protektorátu byly české země okupovány – vojenská správa, kterou řídil velitel armád, dozírali na činnost okresních úřadů; za měsíc po zřízení Protektorátu byla zřízena pozice protektora = zastupoval říšské zájmy, dbal na dodržování směrnic Hitlera, zastupoval ho státní tajemník; protektor potvrzoval ministry protektorátní vlády, podával námitky proti jejich aktům, mohl měnit protektorátní právo;
místní územní správu vykonávali vrchní zemští radové (celky = oberlandáty – pokrývaly vždy území několika okresů) – řídili správu kterou převzala Říše + dozor nad protektorátní správou; 1942 zrušeny, nahrazeny vedoucími okresními hejtmany (měli podobné postavení); nižší politická správa byla v zemích zachována, zemská politická správa byla závislá na okupační správě;
Změny v samosprávě: odvolání starostů, rozpuštění zastupitelstev a jejich nahrazení německými komisemi; zemská i okresní samospráva byly postupně zlikvidovány;
1941 – Heidrich, zastupující říšský protektor přišel s úkolem stabilizovat území Čech; zrušena vláda, dále trvala jen ministerstva, v čele každého ministerstva stál německý státní tajemník; Heidrichova správní reforma: zřízení instituce správy z příkazu říše (vše je německé a něco může být propůjčeno autonomním orgánům, původní statut autonomie zmizel)
1942 – atentát na Heidricha; jeho zástupce státní tajemník K.H.Frank; správa fungovala dále, ale se stále většími problémy;
1944 – zmizely poslední zbytky obecní samosprávy – do obcí jmenováni úředničtí vedoucí.
4) Veřejná správa
HISTORIE VÝVOJE VEŘEJNÉ SPRÁVY V ČR
(= z organizačního hlediska)
1. STÁTNÍ SPRÁVA
A. ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA
Základy moderní veřejné správy = počátky v polovině 18. století (osvícenecký absolutismus): „pečovatelský stát“ (= policejní stát od slova policie, v původním smyslu obec, veřejné záležitosti, správa – řecky politea);
Tento policejní stát byl charakteristický tím, že v jeho čele stál panovník = pozice osvíceného monarchy, který nejlépe věděl, co je pro poddané nejlepší = určoval pravidla; zasahoval do nejrůznějších sociálních procesů (= ekonomické, edukační, hygienická úroveň, všeobecné vzdělání, kontrolovací orgán = správa, zavádění všeho v masové míře);
Současně se správa začíná specializovat, rozděluje se na jednotlivé obory správy (zahraniční, fiskální, vojenské, soudní, vše ostatní = bez souvislostí = vnitřní správa = od toho ministerstvo vnitra); mizí specielní správa vrchnostenská a vzniká jednotná; postup akceleroval po roce 1848, ale základy moderních reforem mají kořeny ještě o 50 let dříve – Tereziánská, Josefínská doba;
Rebelie v březnu 1848 – Vídeň, Praha – vydáno císařské nejvyšší rozhodnutí o reorganizaci orgánů ústřední státní správy; dosavadní dikasteria, přezvána na ministerstva (války, financí, zahraničních věcí, postupně přibývala další) v čele s ministry = nejnižší správní úředníci, byli jmenováni panovníkem, ale kolektivně odpovídali nejvyšším zastupitelským orgánům;
tento stav trval stejně dlouho, jako revoluce: v srpnu 1850 byla kolegiální odpovědnost zrušena a nadále ministři se zodpovídali pouze panovníkovi, vláda jako kolegiální orgán zmizela; ministři byli vázáni tím, co císař nařídil (František Josef I.);
V dalším vývoji ministerstva byla zachována až do naší doby, jejich počet se postupně zvyšoval;
B. ÚZEMNÍ SPRÁVA
Reforma se prováděla od roku 1849, revoluce byla zvládnuta; v březnu byla vydána ústava „Březnová“ (Oktrojovaná, Stadionova; byla vydána bez souhlasu Sněmu); na to navázalo v červnu císařské rozhodnutí (více v duchu liberálně demokratickém), státní správa (= správa politická) = všeobecná se zřizovala na úrovni zemí, krajů, okresů = třístupňová;
Tím se dosáhlo vysokého stupně centralizace – základní výkon byl úrovni zemí, ale hlavní pravomoc měly kraje – s vazbou na ministerstva (kraje jsou menší a slabší = snáze ovládnutelné, ministři komunikovali s kraji a země neměly velký význam = záchrana jednoty monarchie); na úrovni zemí byly místodržitelské úřady v čele s místodržitelstvím, úkolem bylo zastupovat panovníka na zemském sněmu, řídit policii = spojovací článek mezi kraji a panovníkem, ale kraje byly důležitější;
Tento stav netrval příliš dlouho – do reformy Alexandra Bacha (ministr vnitra): posílil význam zemí a omezil význam krajů; 1855 reorganizace, místodržitelství bylo přímo podřízeno MV a ve specializovaných oblastech vždy příslušnému ministerstvu; působnost místodržitelství = dodržování zákonů, řízení policie apod.
Kraje: původně byly podřízeny ústředním orgánům = krajské vlády a krajští presidenti, zprvu rozsáhlé jednotky, některé kraje = země; reformou v roce 1855 byly kraje oslabeny, posílen byl význam místodržitelství; zůstala působnost v oblasti daňové; byly změněny názvy: v čele kraje stál nově krajský představený (namísto dřívějšího krajského presidenta); kraje nadále zůstaly zachovány, klesaly však na významu a postupně byly rušeny (v Čechách koncem 60. let);
Okresy: = základní články, byly zřízeny reformou v roce 1849; správu v okresech vykonávaly okresní hejtmanství v čele s okresními hejtmany; v období do roku 1855 byla správa rozdělena na soudní a správní agendu = zvláštní soudní okresy (kde fungovaly soudy) a správní okresy (kde fungovaly okresních úřady) – tato správní okresní hejtmanství vykonávala většinu správní agendy = rozhodnutí, evidence, sociální péče atd.; od roku 1851 vznikaly také „smíšené okresy“ = správa + soudnictví, agendu vykonával tentýž orgán; reformou v roce 1855 byl učiněn krok zpět: spojení výkonné i soudní moci do jednoho orgánu; rozsah činnosti správních – okresních úřadů se dále rozšířil, šlo o formální změny; okresy byly jediným správním celkem, který od roku 1849 až do současnosti nebyl nikdy zrušen;
2. SAMOSPRÁVA
V roce 1848 bylo zrušeno poddanství (i správa, soudnictví nad poddanými) a objevila se idea, že obec se musí vyvázat ze vztahů vrchnostenských i ze závislosti na státní moci: obce = celky s přirozeným právem samy s spravovat = území a lidé, kteří v obci žijí, mají tam svůj majetek, hospodaří tam = kořeny samosprávy, dodnes nepřekonaná idea;
V této době se objevila i další myšlenka národnostně - politická (v té době německá), Češi se rozrůstali a v samosprávné rovině chtěli samostatnost (= ochrana proti německým zájmům) – upevňování představ o českém národě, státě, obrození (celá desetiletí trvalo například ovládnutí radnic); v tomto smyslu byla samospráva proklamována v roce 1848 a zakotvena v roce 1849 ve Stadionově ústavě;
Obce byly místního a dále i obce vyššího druhu = kraje a okresy; již v této době se začala rozlišovat působnost obcí na vlastní = přirozenou (= samosprávná korporace) a na přenesenou = svěřená státem, kterou obec vykonává místo státu; tento stav funguje i v dnešní době;
Místní obce byly vytvářeny na základě katastrálních obcí, které vznikly za Josefa II. (rozdělení státu podle katastrů pro berní účely); místní obce politického okresu tvořily okresní obec; souhrn krajů okresních obcí = obec krajská;
Orgány obcí – další vývoj: všude stáli v čele starostové, zastupitelstva, případně výbory; zájem státu nebyl obce vyššího stupně (= okresní, krajské) aktivovat, aktivovaly se pouze obce místní;
Reforma podle Oktrojované ústavy z 1849 = prozatímní stav, pokusy o náhradu vždy selhaly – vyšší obce nebyly aktivovány; na nejnižší úrovni docházelo k četným zásahům: orgány obcí musely být potvrzovány okresním úřadem, usnesení obce byla přezkoumatelná okresními orgány, neprováděly se volby; teprve na sklonku Bachovského režimu bylo vytvořeno nové zřízení = zřízení institutu obce = domovského práva; rozvoj samosprávy území i zájmových celků (vysokoškolské, samospráva advokátů, vznik obchodně živnostenských komor);
3. DALŠÍ VÝVOJ V ÚSTŘEDNÍ SPRÁVĚ
50. – 60. léta – politické, vojenské, hospodářské problémy Rakouska, Bach byl odvolán z funkce ministra vnitra a byl povýšen do šlechtického stavu – baron, vyslán do Vatikánu; konec absolutistické éry;
Začíná doba konstitučně liberální (od října 1860, podpis říjnového diplomu), vychází ústavy Schmerlingovy = soustava zákonů upravující základní stránky;
Vedle dvoukomorového parlamentu se obnovila vláda jako kolektivní orgán; z hlediska instituce představovaly vládu v zemích zemské sněmy a zemské výbory;
1862 vychází rámcový zákon obecní; 1866 Rakousko-Pruský spor, bitva u Hradce Králové, poražena rakouská armáda – mír mezi Rakouskem a Německem, ztráta vlivu Rakouska v Evropě, ztráta i vlivu uvnitř monarchie; v roce 1867 se Rakousko změnilo v tzv. dualistickou monarchii: existovala vláda Uherská (+ Slovensko, Rumunsko, Předlitavsko) se společným panovníkem, společná obrana, zahraničí, finance ve společných věcech (nemělo společný sněm); v Rakousku začala éra obrody, rozvoje liberalismu, definitivní přeměna v konstituční monarchii, celkový duchovní, hospodářský a národnostní rozkvět;
Organizace Předlitavska: základem je Prosincová ústava z roku 1867 = série zákonů (o soudu, zastupitelstvu…), dnešní Rakouská ústava z ní vychází, například v zákoně o základních právech občanů; v červenci byl přijat zákon o odpovědnosti ministrů = podřízeni a odpovědni Parlamentu; každý akt panovníka musel podepsat odpovědný ministr; na nejvyšší úrovni vláda = ministři resortů (tendence specializace resortů, vedle nich byli ještě ministři – krajani = zastupovali jednotlivé národy – „bez portfeje“; po přijetí prosincové ústavy – v dalším roce proběhla reforma územní správy, stav potom trval 80 let.
Organizace politické správy: země (= historické země = administrativní jednoty) + okresy; v čele správy stál zemský místodržitel, jeho úřad = místodržitelství = výkon záležitostí, které na nejvyšší úrovni vykonávala jednotlivá ministerstva; také byla odvolací instancí od rozhodnutí okresních úřadů; v resortních věcech podřízena příslušnému ministerstvu, ve všeobecných věcech podřízena ministerstvu vnitra;
Základ územní správy = stále okresy v čele s okresním hejtmanstvím s hejtmanem; definitivní rozdělení správní a soudní agendy; opatření, které umožňovalo rychle vyřizovat soudní otázky na nejnižší úrovni = zrychlení spravedlnosti, soudní okresy byly menší, než okresy politické, což umožňovalo rychlost; v čele okresních hejtmanství stáli hejtmani, odpovědni císaři; okresy = první instance, nejdůležitější část výkonu státní správy;
Stabilizace poměrů zaměstnanců (státní zaměstnanci) = specifický statut, definitiva = osoba, která byla přijata do zaměstnaneckého poměru nemůže být propuštěna, vyjma důvodů stanovených zákonem; důraz na odbornost, nezávislost, nezaujatost; postupně vydávány zvláštní zákony, definitivní úprava v roce 1914 – úprava veškerých úředníků státu = věrni svému úřadu; vznik republiky v roce 1918 – státní úředníci pracovali v úřadu pro republiku, zajištěn trvalý příjem (ne vysoký, ale jistý, jistota zabezpečení v penzi); tento systém převzala první republika, zrušen v roce 1948.
D. DALŠÍ VÝVOJ V SAMOSPRÁVĚ
Samospráva u nás byla zakotvena (dříve než státní správa) v roce 1862 rámcovým říšským obecným zákonem + každá jednotlivá země vydávala své vlastní obecní zákony; obec chápána jako přirozený základ státu, samostatná jednotka (obyvatelstvo, území, samospráva);
Obce = veřejnoprávní korporace se subjektivitou, měly svůj základ v obyvatelích, kteří se rozlišili na příslušníky (= měli domovské právo v obci), společníky (= měli v obci majetek – platili daně) a přespolní (= všichni ostatní); příslušníci a společníci = občané obce, pouze oni měli právo sociální a z části i politické; příslušníci a společníci mohli v obci volit, ale existoval majetkový census (= pouze pokud měli majetek); občanství obce zakládalo právo na pobyt v této obci; tento význam obce se postupně vytrácel (občanství obce bylo zrušeno v roce 1918);
Zachovalo se rozdělení působnosti obce na vlastní a přenesenou; orgány obce: starosta, obecní výbor (= nejširší plénum) a obecní představenstvo (= užší plénum); v oblasti samosprávné byla působnost obce nekontrolovatelná, dohlíželo se pouze na zákonnost;
Zákon předpokládal zřízení orgánů na vyšších úrovních (= okresních), ale ty měly malý význam, někde nebyly ani zřízeny.
Země: samosprávu tvořily zemské sněmy a zemské výbory; zemské sněmy byly voleny v kuriích (kurie měla např. města), výkon činnosti zákonodárné ve věcech, kde ji nevykonával říšský sněm; působnost správní ve věcech vyhrazených (hospodářských, personálních); vývojem význam zemských sněmů klesal a upevňovala se centralizace;
V této době se dovršil systém dvojkolejné správy = symetrická; ústřední orgány zemské státní správy a samosprávy, okresní správa a samospráva a na úrovni obcí státní správa a samospráva spojena v jeden orgán; dovršil se systém zájmové samosprávy (advokacie, lékaři, lékárníci); tento systém ve státní správě i v samosprávě zůstal zachován s různými odchylkami do roku 1948.
(= z organizačního hlediska)
1. STÁTNÍ SPRÁVA
A. ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA
Základy moderní veřejné správy = počátky v polovině 18. století (osvícenecký absolutismus): „pečovatelský stát“ (= policejní stát od slova policie, v původním smyslu obec, veřejné záležitosti, správa – řecky politea);
Tento policejní stát byl charakteristický tím, že v jeho čele stál panovník = pozice osvíceného monarchy, který nejlépe věděl, co je pro poddané nejlepší = určoval pravidla; zasahoval do nejrůznějších sociálních procesů (= ekonomické, edukační, hygienická úroveň, všeobecné vzdělání, kontrolovací orgán = správa, zavádění všeho v masové míře);
Současně se správa začíná specializovat, rozděluje se na jednotlivé obory správy (zahraniční, fiskální, vojenské, soudní, vše ostatní = bez souvislostí = vnitřní správa = od toho ministerstvo vnitra); mizí specielní správa vrchnostenská a vzniká jednotná; postup akceleroval po roce 1848, ale základy moderních reforem mají kořeny ještě o 50 let dříve – Tereziánská, Josefínská doba;
Rebelie v březnu 1848 – Vídeň, Praha – vydáno císařské nejvyšší rozhodnutí o reorganizaci orgánů ústřední státní správy; dosavadní dikasteria, přezvána na ministerstva (války, financí, zahraničních věcí, postupně přibývala další) v čele s ministry = nejnižší správní úředníci, byli jmenováni panovníkem, ale kolektivně odpovídali nejvyšším zastupitelským orgánům;
tento stav trval stejně dlouho, jako revoluce: v srpnu 1850 byla kolegiální odpovědnost zrušena a nadále ministři se zodpovídali pouze panovníkovi, vláda jako kolegiální orgán zmizela; ministři byli vázáni tím, co císař nařídil (František Josef I.);
V dalším vývoji ministerstva byla zachována až do naší doby, jejich počet se postupně zvyšoval;
B. ÚZEMNÍ SPRÁVA
Reforma se prováděla od roku 1849, revoluce byla zvládnuta; v březnu byla vydána ústava „Březnová“ (Oktrojovaná, Stadionova; byla vydána bez souhlasu Sněmu); na to navázalo v červnu císařské rozhodnutí (více v duchu liberálně demokratickém), státní správa (= správa politická) = všeobecná se zřizovala na úrovni zemí, krajů, okresů = třístupňová;
Tím se dosáhlo vysokého stupně centralizace – základní výkon byl úrovni zemí, ale hlavní pravomoc měly kraje – s vazbou na ministerstva (kraje jsou menší a slabší = snáze ovládnutelné, ministři komunikovali s kraji a země neměly velký význam = záchrana jednoty monarchie); na úrovni zemí byly místodržitelské úřady v čele s místodržitelstvím, úkolem bylo zastupovat panovníka na zemském sněmu, řídit policii = spojovací článek mezi kraji a panovníkem, ale kraje byly důležitější;
Tento stav netrval příliš dlouho – do reformy Alexandra Bacha (ministr vnitra): posílil význam zemí a omezil význam krajů; 1855 reorganizace, místodržitelství bylo přímo podřízeno MV a ve specializovaných oblastech vždy příslušnému ministerstvu; působnost místodržitelství = dodržování zákonů, řízení policie apod.
Kraje: původně byly podřízeny ústředním orgánům = krajské vlády a krajští presidenti, zprvu rozsáhlé jednotky, některé kraje = země; reformou v roce 1855 byly kraje oslabeny, posílen byl význam místodržitelství; zůstala působnost v oblasti daňové; byly změněny názvy: v čele kraje stál nově krajský představený (namísto dřívějšího krajského presidenta); kraje nadále zůstaly zachovány, klesaly však na významu a postupně byly rušeny (v Čechách koncem 60. let);
Okresy: = základní články, byly zřízeny reformou v roce 1849; správu v okresech vykonávaly okresní hejtmanství v čele s okresními hejtmany; v období do roku 1855 byla správa rozdělena na soudní a správní agendu = zvláštní soudní okresy (kde fungovaly soudy) a správní okresy (kde fungovaly okresních úřady) – tato správní okresní hejtmanství vykonávala většinu správní agendy = rozhodnutí, evidence, sociální péče atd.; od roku 1851 vznikaly také „smíšené okresy“ = správa + soudnictví, agendu vykonával tentýž orgán; reformou v roce 1855 byl učiněn krok zpět: spojení výkonné i soudní moci do jednoho orgánu; rozsah činnosti správních – okresních úřadů se dále rozšířil, šlo o formální změny; okresy byly jediným správním celkem, který od roku 1849 až do současnosti nebyl nikdy zrušen;
2. SAMOSPRÁVA
V roce 1848 bylo zrušeno poddanství (i správa, soudnictví nad poddanými) a objevila se idea, že obec se musí vyvázat ze vztahů vrchnostenských i ze závislosti na státní moci: obce = celky s přirozeným právem samy s spravovat = území a lidé, kteří v obci žijí, mají tam svůj majetek, hospodaří tam = kořeny samosprávy, dodnes nepřekonaná idea;
V této době se objevila i další myšlenka národnostně - politická (v té době německá), Češi se rozrůstali a v samosprávné rovině chtěli samostatnost (= ochrana proti německým zájmům) – upevňování představ o českém národě, státě, obrození (celá desetiletí trvalo například ovládnutí radnic); v tomto smyslu byla samospráva proklamována v roce 1848 a zakotvena v roce 1849 ve Stadionově ústavě;
Obce byly místního a dále i obce vyššího druhu = kraje a okresy; již v této době se začala rozlišovat působnost obcí na vlastní = přirozenou (= samosprávná korporace) a na přenesenou = svěřená státem, kterou obec vykonává místo státu; tento stav funguje i v dnešní době;
Místní obce byly vytvářeny na základě katastrálních obcí, které vznikly za Josefa II. (rozdělení státu podle katastrů pro berní účely); místní obce politického okresu tvořily okresní obec; souhrn krajů okresních obcí = obec krajská;
Orgány obcí – další vývoj: všude stáli v čele starostové, zastupitelstva, případně výbory; zájem státu nebyl obce vyššího stupně (= okresní, krajské) aktivovat, aktivovaly se pouze obce místní;
Reforma podle Oktrojované ústavy z 1849 = prozatímní stav, pokusy o náhradu vždy selhaly – vyšší obce nebyly aktivovány; na nejnižší úrovni docházelo k četným zásahům: orgány obcí musely být potvrzovány okresním úřadem, usnesení obce byla přezkoumatelná okresními orgány, neprováděly se volby; teprve na sklonku Bachovského režimu bylo vytvořeno nové zřízení = zřízení institutu obce = domovského práva; rozvoj samosprávy území i zájmových celků (vysokoškolské, samospráva advokátů, vznik obchodně živnostenských komor);
3. DALŠÍ VÝVOJ V ÚSTŘEDNÍ SPRÁVĚ
50. – 60. léta – politické, vojenské, hospodářské problémy Rakouska, Bach byl odvolán z funkce ministra vnitra a byl povýšen do šlechtického stavu – baron, vyslán do Vatikánu; konec absolutistické éry;
Začíná doba konstitučně liberální (od října 1860, podpis říjnového diplomu), vychází ústavy Schmerlingovy = soustava zákonů upravující základní stránky;
Vedle dvoukomorového parlamentu se obnovila vláda jako kolektivní orgán; z hlediska instituce představovaly vládu v zemích zemské sněmy a zemské výbory;
1862 vychází rámcový zákon obecní; 1866 Rakousko-Pruský spor, bitva u Hradce Králové, poražena rakouská armáda – mír mezi Rakouskem a Německem, ztráta vlivu Rakouska v Evropě, ztráta i vlivu uvnitř monarchie; v roce 1867 se Rakousko změnilo v tzv. dualistickou monarchii: existovala vláda Uherská (+ Slovensko, Rumunsko, Předlitavsko) se společným panovníkem, společná obrana, zahraničí, finance ve společných věcech (nemělo společný sněm); v Rakousku začala éra obrody, rozvoje liberalismu, definitivní přeměna v konstituční monarchii, celkový duchovní, hospodářský a národnostní rozkvět;
Organizace Předlitavska: základem je Prosincová ústava z roku 1867 = série zákonů (o soudu, zastupitelstvu…), dnešní Rakouská ústava z ní vychází, například v zákoně o základních právech občanů; v červenci byl přijat zákon o odpovědnosti ministrů = podřízeni a odpovědni Parlamentu; každý akt panovníka musel podepsat odpovědný ministr; na nejvyšší úrovni vláda = ministři resortů (tendence specializace resortů, vedle nich byli ještě ministři – krajani = zastupovali jednotlivé národy – „bez portfeje“; po přijetí prosincové ústavy – v dalším roce proběhla reforma územní správy, stav potom trval 80 let.
Organizace politické správy: země (= historické země = administrativní jednoty) + okresy; v čele správy stál zemský místodržitel, jeho úřad = místodržitelství = výkon záležitostí, které na nejvyšší úrovni vykonávala jednotlivá ministerstva; také byla odvolací instancí od rozhodnutí okresních úřadů; v resortních věcech podřízena příslušnému ministerstvu, ve všeobecných věcech podřízena ministerstvu vnitra;
Základ územní správy = stále okresy v čele s okresním hejtmanstvím s hejtmanem; definitivní rozdělení správní a soudní agendy; opatření, které umožňovalo rychle vyřizovat soudní otázky na nejnižší úrovni = zrychlení spravedlnosti, soudní okresy byly menší, než okresy politické, což umožňovalo rychlost; v čele okresních hejtmanství stáli hejtmani, odpovědni císaři; okresy = první instance, nejdůležitější část výkonu státní správy;
Stabilizace poměrů zaměstnanců (státní zaměstnanci) = specifický statut, definitiva = osoba, která byla přijata do zaměstnaneckého poměru nemůže být propuštěna, vyjma důvodů stanovených zákonem; důraz na odbornost, nezávislost, nezaujatost; postupně vydávány zvláštní zákony, definitivní úprava v roce 1914 – úprava veškerých úředníků státu = věrni svému úřadu; vznik republiky v roce 1918 – státní úředníci pracovali v úřadu pro republiku, zajištěn trvalý příjem (ne vysoký, ale jistý, jistota zabezpečení v penzi); tento systém převzala první republika, zrušen v roce 1948.
D. DALŠÍ VÝVOJ V SAMOSPRÁVĚ
Samospráva u nás byla zakotvena (dříve než státní správa) v roce 1862 rámcovým říšským obecným zákonem + každá jednotlivá země vydávala své vlastní obecní zákony; obec chápána jako přirozený základ státu, samostatná jednotka (obyvatelstvo, území, samospráva);
Obce = veřejnoprávní korporace se subjektivitou, měly svůj základ v obyvatelích, kteří se rozlišili na příslušníky (= měli domovské právo v obci), společníky (= měli v obci majetek – platili daně) a přespolní (= všichni ostatní); příslušníci a společníci = občané obce, pouze oni měli právo sociální a z části i politické; příslušníci a společníci mohli v obci volit, ale existoval majetkový census (= pouze pokud měli majetek); občanství obce zakládalo právo na pobyt v této obci; tento význam obce se postupně vytrácel (občanství obce bylo zrušeno v roce 1918);
Zachovalo se rozdělení působnosti obce na vlastní a přenesenou; orgány obce: starosta, obecní výbor (= nejširší plénum) a obecní představenstvo (= užší plénum); v oblasti samosprávné byla působnost obce nekontrolovatelná, dohlíželo se pouze na zákonnost;
Zákon předpokládal zřízení orgánů na vyšších úrovních (= okresních), ale ty měly malý význam, někde nebyly ani zřízeny.
Země: samosprávu tvořily zemské sněmy a zemské výbory; zemské sněmy byly voleny v kuriích (kurie měla např. města), výkon činnosti zákonodárné ve věcech, kde ji nevykonával říšský sněm; působnost správní ve věcech vyhrazených (hospodářských, personálních); vývojem význam zemských sněmů klesal a upevňovala se centralizace;
V této době se dovršil systém dvojkolejné správy = symetrická; ústřední orgány zemské státní správy a samosprávy, okresní správa a samospráva a na úrovni obcí státní správa a samospráva spojena v jeden orgán; dovršil se systém zájmové samosprávy (advokacie, lékaři, lékárníci); tento systém ve státní správě i v samosprávě zůstal zachován s různými odchylkami do roku 1948.
Přihlásit se k odběru:
Příspěvky (Atom)