V tržním sektoru se s touto otázkou teoreticky netrápíme. K užitku zaujímá svůj postoj kupující. Je to on, kdo přizná prodávanému statku užitnou hodnotu tím, že výrobek koupí za ceny, kterou mu výrobce, prodejce, nabízí. Při konkurenci na trhu se dá očekávat, že prodejce je nucen k produkci takových užitků, které mu zajistí prodej za cenu přinášející zisk. Výrobce v tržním sektoru hledá optimum mezi náklady, užitkem a cenou. Přesné vyjádření užitku není jeho doménou; vyjádří mu ho kupující.Ve veřejném sektoru musí najít vyjádření užitku producent statků. Činí tak prostřednictvím vyjádření míry uspokojení potřeb, které má svými statky uspokojovat. Činit tak musí, neboť touto cestou se uchází u veřejného rozpočtu, tedy u zastupitelských orgánů, o přidělení části veřejných výdajů.
Tato vysoká míra zprostředkovanosti, vyvolávající menší tlak na užitnou hodnotu, je ještě násobena skutečnosti, že mezi platbou daní a spotřebou statků, které produkuje veřejný sektor, není rovnovážný vztah. Platba daní je diferencovaná, zatímco přístup ke spotřebě je často nediferencovaný. A pokud je diferencovaný, jedná se o diferenciaci, ve které je výše daní a spotřeba statků v nepřímé úměře (princip solidarity). Není zde tedy bezprostřední závislost mezi nákladem a užitkem. A jak dále uvidíme, skutečnost, že si podstatnou část statků, které produkuje veřejný sektor, může spotřebitel obstarat i cestou trhu, tedy za tržní cenu, ještě snižuje tlak na užitek produkovaných statků. Dá se reálně předpokládat, že cestou trhu hledají východisko při uspokojování svých potřeb spotřebitelé z vyšších příjmových skupin, kteří jsou obvykle také náročnější na onen užitek a lépe intelektuálně připraveni ho posoudit.
V tržním sektoru je v zájmu potlačování tendence k monopolizaci velmi žádoucí, aby na trhu výrobce, producenta, vystupovalo co nejvíce subjektů. Vzniká konkurence se všemi svými pozitivními (samozřejmě i negativními) důsledky. Ve veřejném sektoru se tato tendence neprojevuje. Zakladatelem subjektů ve veřejném sektoru je veřejná správa. Založení vyvolává nároky na veřejný rozpočet a tedy i na daňovou soustavu. Rozhoduje se o tom veřejnou volbou a rozhodnutí podléhá veřejné kontrole. Projevuje se tendence k úsporám veřejných výdajů, tedy i k nevytváření podmínek pro konkurenci.
Důsledky selhávání veřejného sektoru
Uvedené příčiny selhávání veřejného sektoru vyvolávají tendenci k maximalizaci vstupů a minimalizaci výstupů. Takové obecné konstatování však často vyvolává různé představy a proto uvádíme, alespoň příkladem, určitou jeho konkretizaci. Uvádíme ji také proto, abychom věděli, co máme dělat, chceme-li těmto projevům čelit.
Hrozí nebezpečí chybné alokace veřejných financí. Nebezpečí chybné alokace hrozí samozřejmě i v produkci tržních statků. Sama podstata tržního mechanismu však způsobuje, že tento jev je brzy objeven a brzy a rychle napravován. Ve veřejném sektoru, rovněž ze známých důvodů, dochází k této nápravě zdlouhavěji. Příčiny chybné alokace spočívají v možnostech, které poskytuje veřejná volba (subjektivní skupinové zájmy, kolektivní odpovědnost, bezprostřední nepociťování důsledků veřejné volby u těch, kteří se jí účastní atd. Chybná alokace má několik projevů, a to: veřejné finance nejsou alokovány do těch bloků a odvětví veřejného sektoru, kde mohou přinést v konkrétním čase nejvyšší užitek. V rámci jednotlivých bloků a odvětví není zvolen takový způsob uspokojování potřeb, který přináší vzhledem k velikosti vstupů nejvyšší užitek. Produkované statky nejsou spotřebovávány buď proto, že byla nadhodnocena potřeba nebo špatně odhadnut nabídnutý způsob uspokojované potřeby vzhledem k vlastnostem spotřebitele. Menší intenzita tlaku na růst užitku a snižování nákladů se projevuje v menší inovační aktivitě při vyhledávání nových způsobů uspokojování potřeb, které zvyšují užitek při stejných nákladech nebo snižují náklady při stejném užitku nebo dokonce zvyšují užitek při snížených nákladech. Ve veřejném sektoru se z titulu zmíněných příčin projevuje určitá pohodlnost a princip “natažené ruky”. Tedy tlak na zvyšování příjmů z veřejných rozpočtů, aniž by bylo obecně považováno za nutné argumentovat vyšším dosaženým efektem.
Faktory efektivnosti veřejného sektoru
Hrozí nebezpečí chybné alokace veřejných financí. Nebezpečí chybné alokace hrozí samozřejmě i v produkci tržních statků. Sama podstata tržního mechanismu však způsobuje, že tento jev je brzy objeven a brzy a rychle napravován. Ve veřejném sektoru, rovněž ze známých důvodů, dochází k této nápravě zdlouhavěji. Příčiny chybné alokace spočívají v možnostech, které poskytuje veřejná volba (subjektivní skupinové zájmy, kolektivní odpovědnost, bezprostřední nepociťování důsledků veřejné volby u těch, kteří se jí účastní atd. Chybná alokace má několik projevů, a to: veřejné finance nejsou alokovány do těch bloků a odvětví veřejného sektoru, kde mohou přinést v konkrétním čase nejvyšší užitek. V rámci jednotlivých bloků a odvětví není zvolen takový způsob uspokojování potřeb, který přináší vzhledem k velikosti vstupů nejvyšší užitek. Produkované statky nejsou spotřebovávány buď proto, že byla nadhodnocena potřeba nebo špatně odhadnut nabídnutý způsob uspokojované potřeby vzhledem k vlastnostem spotřebitele. Menší intenzita tlaku na růst užitku a snižování nákladů se projevuje v menší inovační aktivitě při vyhledávání nových způsobů uspokojování potřeb, které zvyšují užitek při stejných nákladech nebo snižují náklady při stejném užitku nebo dokonce zvyšují užitek při snížených nákladech. Ve veřejném sektoru se z titulu zmíněných příčin projevuje určitá pohodlnost a princip “natažené ruky”. Tedy tlak na zvyšování příjmů z veřejných rozpočtů, aniž by bylo obecně považováno za nutné argumentovat vyšším dosaženým efektem.
Faktory efektivnosti veřejného sektoru
Velikost a struktura veřejného sektoru
Základním faktorem efektivnosti veřejného sektoru je jeho velikost a jeho struktura. Pro pochopení smyslu obsahu dalšího textu se smíříme s tímto konstatováním: bod optima velikosti a struktury veřejného sektoru se nachází v prostoru, kdy dlouhodobé makroekonomické ztráty, vyplývající z toho, že určité ekonomické aktivity jsou zabezpečovány trhem, jsou větší, než ztráty, které vyplývají z toho, že určité ekonomické aktivity jsou zajišťovány veřejným sektorem.
Vnější faktory efektivnosti veřejného sektoru
Jestliže je stanovena pro určité období v konkrétní ekonomice, tedy v konkrétním národním hospodářství, velikost a struktura veřejného sektoru jako základní podmínka jeho národohospodářské efektivnosti, dostává se na pořad otázka odvětvové a institucionální efektivnosti. Tedy efektivnosti, dosahované na výstupu z odvětví a na výstupu z instituce, z organizace veřejného sektoru.
Nejdříve budeme hledat vnější faktory efektivnosti. Vnějšími faktory efektivnosti veřejného sektoru nazýváme ony jevy, které působí na veřejný sektor z vnějšku. Tedy z okolí veřejného sektoru. Jsou výsledkem celkového uspořádání společnosti a fungování jeho ekonomiky.
politické uspořádání společnosti
fungování ziskového sektoru.
konkurenční prostředí mezi institucemi veřejného sektoru
financování veřejného sektoru podle jeho výkonů a užitků.
Vnitřní faktory efektivnosti
Je-li veřejný sektor pod tímto tlakem vnějších faktorů efektivnosti, je nucen sám, ze své vlastní iniciativy, vyvolávat k životu a využívat celou soustavu vnitřních faktorů efektivnosti. Vnitřními faktory efektivnosti nazýváme ty faktory, které jsou “v rukou” veřejného sektoru. Jsou zde, objektivně existují a záleží na samotném veřejném sektoru, zda je využije. Řekněme hned dopředu, že to záleží na úrovni řízení veřejného sektoru.
Věda a technika.
Struktura veškerých činností.
Všechny formy dělby práce.
Kvalifikace pracovníků.
Iniciativa pracovníků
Systém řízení.
Vnější faktory efektivnosti veřejného sektoru
Jestliže je stanovena pro určité období v konkrétní ekonomice, tedy v konkrétním národním hospodářství, velikost a struktura veřejného sektoru jako základní podmínka jeho národohospodářské efektivnosti, dostává se na pořad otázka odvětvové a institucionální efektivnosti. Tedy efektivnosti, dosahované na výstupu z odvětví a na výstupu z instituce, z organizace veřejného sektoru.
Nejdříve budeme hledat vnější faktory efektivnosti. Vnějšími faktory efektivnosti veřejného sektoru nazýváme ony jevy, které působí na veřejný sektor z vnějšku. Tedy z okolí veřejného sektoru. Jsou výsledkem celkového uspořádání společnosti a fungování jeho ekonomiky.
politické uspořádání společnosti
fungování ziskového sektoru.
konkurenční prostředí mezi institucemi veřejného sektoru
financování veřejného sektoru podle jeho výkonů a užitků.
Vnitřní faktory efektivnosti
Je-li veřejný sektor pod tímto tlakem vnějších faktorů efektivnosti, je nucen sám, ze své vlastní iniciativy, vyvolávat k životu a využívat celou soustavu vnitřních faktorů efektivnosti. Vnitřními faktory efektivnosti nazýváme ty faktory, které jsou “v rukou” veřejného sektoru. Jsou zde, objektivně existují a záleží na samotném veřejném sektoru, zda je využije. Řekněme hned dopředu, že to záleží na úrovni řízení veřejného sektoru.
Věda a technika.
Struktura veškerých činností.
Všechny formy dělby práce.
Kvalifikace pracovníků.
Iniciativa pracovníků
Systém řízení.
VEŘEJNÁ KONTROLA
Veřejná kontrola je jeden z charakteristických znaků veřejného sektoru. Má dvě formy - laickou (občanskou) a profesionální.
Laická kontrola je kontrola občanská: každý občan má právo a povinnost ji provádět buď svojí účastí na zasedání zastupitelstva nebo prostřednictvím svých zástupců ve volených orgánech. Laická kontrola je zaměřena na ty činnosti, ty statky, produkované ve veřejném sektoru, které laik může posoudit. Jeho poznatky pak musí být předány orgánům, které jsou profesionálně kontrolou pověřeny.
Vedle laické kontroly je organizovaná ve veřejném sektoru profesionální kontrola, kterou provádí odborné kontrolní orgány (např. ve školství, státní školská inspekce). Kontrolu provádí jednak ze zákona, jednak z podnětů laické kontroly a ze své laické iniciativy. Výsledky kontroly musí být zveřejňovány.
Jak bychom tedy asi nejlépe formulovali kritéria pro dělbu kontroly na kontrolu laickou a kontrolu profesionální ? Pravděpodobně takto:
míra nároku na odborné znalosti kontrolované činnosti (kontrolovaného statku).
závažnost důsledků způsobů provádění kontrolované činnosti pro jejich
sociálněekonomickou úroveň
Čím vyšší míru zaznamenáváme u obou kritérií, tím více preferujeme profesionální kontrolu, tedy kontrolu, prováděnou profesionální orgány a profesionálními pracovníky.
Obě formy kontroly mají jistě svá úskalí.
Laická kontrola v neprofesionalitě, v nedostatku informací, v subjektivním přeceňování nebo podceňování významu kontrolovaných činností a způsobů jejich provádění.
Profesionální kontrola se může snadněji stát objektem mocenských sporů, může přeceňovat některé problémy v důsledku skladby pracovníků kontrolních orgánů atd.
Ukazuje se, že kombinace laické a profesionální kontroly snižuje úskalí obou typů kontrol tehdy, je-li dosaženo tohoto stavu:
laická kontrola především podněcuje, dává impuls profesionální kontrole
profesionální kontrola je pod kontrolou samosprávných orgánů vyššího stupně
výsledky profesionální kontroly jsou zveřejňovány; zcela rozhodující význam
v tomto kontrolním procesu má etické chování masmédií.
Laická kontrola je kontrola občanská: každý občan má právo a povinnost ji provádět buď svojí účastí na zasedání zastupitelstva nebo prostřednictvím svých zástupců ve volených orgánech. Laická kontrola je zaměřena na ty činnosti, ty statky, produkované ve veřejném sektoru, které laik může posoudit. Jeho poznatky pak musí být předány orgánům, které jsou profesionálně kontrolou pověřeny.
Vedle laické kontroly je organizovaná ve veřejném sektoru profesionální kontrola, kterou provádí odborné kontrolní orgány (např. ve školství, státní školská inspekce). Kontrolu provádí jednak ze zákona, jednak z podnětů laické kontroly a ze své laické iniciativy. Výsledky kontroly musí být zveřejňovány.
Jak bychom tedy asi nejlépe formulovali kritéria pro dělbu kontroly na kontrolu laickou a kontrolu profesionální ? Pravděpodobně takto:
míra nároku na odborné znalosti kontrolované činnosti (kontrolovaného statku).
závažnost důsledků způsobů provádění kontrolované činnosti pro jejich
sociálněekonomickou úroveň
Čím vyšší míru zaznamenáváme u obou kritérií, tím více preferujeme profesionální kontrolu, tedy kontrolu, prováděnou profesionální orgány a profesionálními pracovníky.
Obě formy kontroly mají jistě svá úskalí.
Laická kontrola v neprofesionalitě, v nedostatku informací, v subjektivním přeceňování nebo podceňování významu kontrolovaných činností a způsobů jejich provádění.
Profesionální kontrola se může snadněji stát objektem mocenských sporů, může přeceňovat některé problémy v důsledku skladby pracovníků kontrolních orgánů atd.
Ukazuje se, že kombinace laické a profesionální kontroly snižuje úskalí obou typů kontrol tehdy, je-li dosaženo tohoto stavu:
laická kontrola především podněcuje, dává impuls profesionální kontrole
profesionální kontrola je pod kontrolou samosprávných orgánů vyššího stupně
výsledky profesionální kontroly jsou zveřejňovány; zcela rozhodující význam
v tomto kontrolním procesu má etické chování masmédií.
Efektivnost veřejného sektoru
Tendence k neefektivnosti veřejného sektoru je hlavním projevem jeho selhání.
Y. Strecková
Obecně k efektivnosti
• Efektivnost každého jevu či procesu je vždy výsledkem vztahu mezi velikostí výstupů, vkládaných do realizace t
ohoto jevu či procesu, a velikostí výstupů, které z realizace tohoto jevy vychází.
• Ve veřejném sektoru objektivně působí tendence k neefektivnosti, což ještě neznamená, že veřejný sektor musí být sám osobě neefektivní.
Kde hledat příčiny tendence veřejného sektoru k neefektivnosti
Ve veřejném sektoru je uplatňuje neziskový princip. V podstatě v něm nepůsobí kategorie zisku, která je základním hnacím motorem optimalizace vztahu mezi vstupem (náklady) a výstupem (ziskem) v tržním sektoru. Subjekty nebo procesy veřejného sektoru jsou financovány zcela nebo z významné části z veřejných financí. Nejsou ve své existenci závislé na dosahování kategorie zisku prostě proto, že se jedná o neziskové subjekty a procesy, ve kterých ani zisk jako finanční kategorie nemůže být vyjádřen, neboť produkce veřejného sektoru se neprodává za tržní cenu.
Nad subjekty veřejného sektoru tedy nevisí bezprostředně Damoklův meč bankrotu. Nenutí je v každém okamžiku jejich činnosti neustále kalkulovat, neustále poměřovat náklad - zisk. Tato skutečnost sice vytváří pro veřejný sektor určitou atmosféru klidu, určitou možnost koncentrace na užitek, užitnou hodnotu, samotný smysl existence veřejného sektoru. Zároveň však s sebou přináší méně náročný vztah jak k alokaci zdrojů, tak ke kvalitě užitné hodnoty statků, produkovaných veřejným sektorem.
Při neexistenci kategorie zisku je možno ve veřejném sektoru zjišťovat efektivnost poměřováním dvou veličin, které nejsou vyjádřené ve stejných, vzájemně souměřitelných veličinách. Vstupy je možno vyjádřit v kvantitativně přesně popsaných veličinách, které lze vyjádřit buď v naturálních ukazatelích nebo je možno převést je na ukazatele finanční. Výstupy z veřejného sektoru, tedy produkce statků ve veřejném sektoru se neprodává za tržní cenu, tedy nemá tržní cenu. Ve veřejném sektoru jsme nuceni pracovat s poměřováním nákladů na produkci statků přímo k užitku těchto statků. Problémem vyjádření užitku se zabýváme v dalším textu.
Y. Strecková
Obecně k efektivnosti
• Efektivnost každého jevu či procesu je vždy výsledkem vztahu mezi velikostí výstupů, vkládaných do realizace t
ohoto jevu či procesu, a velikostí výstupů, které z realizace tohoto jevy vychází.
• Ve veřejném sektoru objektivně působí tendence k neefektivnosti, což ještě neznamená, že veřejný sektor musí být sám osobě neefektivní.
Kde hledat příčiny tendence veřejného sektoru k neefektivnosti
Ve veřejném sektoru je uplatňuje neziskový princip. V podstatě v něm nepůsobí kategorie zisku, která je základním hnacím motorem optimalizace vztahu mezi vstupem (náklady) a výstupem (ziskem) v tržním sektoru. Subjekty nebo procesy veřejného sektoru jsou financovány zcela nebo z významné části z veřejných financí. Nejsou ve své existenci závislé na dosahování kategorie zisku prostě proto, že se jedná o neziskové subjekty a procesy, ve kterých ani zisk jako finanční kategorie nemůže být vyjádřen, neboť produkce veřejného sektoru se neprodává za tržní cenu.
Nad subjekty veřejného sektoru tedy nevisí bezprostředně Damoklův meč bankrotu. Nenutí je v každém okamžiku jejich činnosti neustále kalkulovat, neustále poměřovat náklad - zisk. Tato skutečnost sice vytváří pro veřejný sektor určitou atmosféru klidu, určitou možnost koncentrace na užitek, užitnou hodnotu, samotný smysl existence veřejného sektoru. Zároveň však s sebou přináší méně náročný vztah jak k alokaci zdrojů, tak ke kvalitě užitné hodnoty statků, produkovaných veřejným sektorem.
Při neexistenci kategorie zisku je možno ve veřejném sektoru zjišťovat efektivnost poměřováním dvou veličin, které nejsou vyjádřené ve stejných, vzájemně souměřitelných veličinách. Vstupy je možno vyjádřit v kvantitativně přesně popsaných veličinách, které lze vyjádřit buď v naturálních ukazatelích nebo je možno převést je na ukazatele finanční. Výstupy z veřejného sektoru, tedy produkce statků ve veřejném sektoru se neprodává za tržní cenu, tedy nemá tržní cenu. Ve veřejném sektoru jsme nuceni pracovat s poměřováním nákladů na produkci statků přímo k užitku těchto statků. Problémem vyjádření užitku se zabýváme v dalším textu.
2. 4. FORMY, NÁSTROJE A METODY ŘÍZENÍ VE VEŘEJNÉM SEKTORU
a) Forma řízení
Formou řízení nazýváme základní charakteristiku řídícího systému, která je určena mírou centralizace (mírou decentralizace) rozhodovacích kompetencí. Teorie řízení nám nabízí tři základní formy, a to:
aa) přímou direktivní formu
ab) přímou nedirektivní formu
ac) nepřímou formu
Ad aa) Přímá direktivní forma se vyznačuje vysokou mírou centralizace rozhodovacích kompetencí. Nástroje (pojem je vysvětlen dále), které používá mají autoritativní charakter. Úkoly ukládané z příslušného centra jsou určovány direktivně a podrobně. Od řízeného systému se očekává iniciativa pouze ve smyslu dobrého plnění uložených úkolů. Řídícím orgánům na nižších stupních je vlastně vymezen prostor pro správní činnosti. (Správní činnosti se od řídících činností liší tím, že v nich chybí skutečný rozhodovací proces. Úkolem těchto orgánů je vlastně vykonat to, o čem bylo jinde rozhodnuto.).
Ad ab) Přímá nedirektivní forma řízení se vyznačuje tím, že řídící centrum stanovuje řízeným subjektům jejich poslání (vymezené např. ve statutu nebo jiném dokumentu), případně i hlavní cíle. Volí pak nástroje řízení obvykle motivačního, zvláště finančního charakteru, které vedou řízené subjekty k vymezení takových cílů a takových způsobů jejich dosažení, které vedou optimální cestou k naplňování poslání. Obecně vzato je přímá nedirektivní forma řízení velmi účinná za předpokladu volby vhodných nástrojů řízení. Tato forma je nejvíce uplatněna v řízení po linii samosprávy.
Formou řízení nazýváme základní charakteristiku řídícího systému, která je určena mírou centralizace (mírou decentralizace) rozhodovacích kompetencí. Teorie řízení nám nabízí tři základní formy, a to:
aa) přímou direktivní formu
ab) přímou nedirektivní formu
ac) nepřímou formu
Ad aa) Přímá direktivní forma se vyznačuje vysokou mírou centralizace rozhodovacích kompetencí. Nástroje (pojem je vysvětlen dále), které používá mají autoritativní charakter. Úkoly ukládané z příslušného centra jsou určovány direktivně a podrobně. Od řízeného systému se očekává iniciativa pouze ve smyslu dobrého plnění uložených úkolů. Řídícím orgánům na nižších stupních je vlastně vymezen prostor pro správní činnosti. (Správní činnosti se od řídících činností liší tím, že v nich chybí skutečný rozhodovací proces. Úkolem těchto orgánů je vlastně vykonat to, o čem bylo jinde rozhodnuto.).
Ad ab) Přímá nedirektivní forma řízení se vyznačuje tím, že řídící centrum stanovuje řízeným subjektům jejich poslání (vymezené např. ve statutu nebo jiném dokumentu), případně i hlavní cíle. Volí pak nástroje řízení obvykle motivačního, zvláště finančního charakteru, které vedou řízené subjekty k vymezení takových cílů a takových způsobů jejich dosažení, které vedou optimální cestou k naplňování poslání. Obecně vzato je přímá nedirektivní forma řízení velmi účinná za předpokladu volby vhodných nástrojů řízení. Tato forma je nejvíce uplatněna v řízení po linii samosprávy.
2. 4. FORMY, NÁSTROJE A METODY ŘÍZENÍ VE VEŘEJNÉM SEKTORU
Ad ac) Nedirektivní forma řízení je charakterizovaná tím, že si řídící centrum stanoví úkoly samo pro sebe, řízeným subjektům nic nevymezuje a volí takové motivační nástroje, které vedou řízené subjekty ke stanovení svého poslání a cílů, pomocí nichž budou naplňovány úkoly, které si řídící centrum stanovilo samo pro sebe. Tato forma je používaná především tehdy, když řídící subjekt není vůči svému okolí v roli statutárního řídícího subjektu, ale chce chování tohoto okolí ovlivnit. V řízení veřejného sektoru je tato forma používaná všemi zastupitelskými sbory všude tak, kde jednání občanů není stanoveno zákonem nebo vyhláškou, ale zastupitelské sbory chtějí takové jednání občanů vyvolat. (např. při volbě určitého způsobu uspokojování potřeb).
b) Nástroje řízení
Teorie řízení nám předkládá k dispozici následující soustavu nástrojů řízení:
• koncepci – Koncepční činnost ústící do tvorby koncepce má za úkol stanovit základní cíle veřejného sektoru, jeho bloků, odvětví i institucí a základní způsoby jejich dosažení.
• plán - Plánovací činnost ústící do tvorby plánu má za úkol zajistit realizaci koncepčních cílů tím, že komplexním a konzistentním způsobem určí co, kde, kdo, kdy a jak učiní.
• právní a organizační normy - Tyto normy různé právní síly (obecně platné, místně platné) stanovují pravidla výkonu činností ve veřejném sektoru, a to jak činností primárních funkcí, tak činností sekundárních funkcí.
• motivační nástroje
- Tyto významné nástroje řízení obvykle členíme na hmotné (finanční) a morální. Mají za úkol ovlivnit chování řízených subjektů způsobem, které řídící subjekt cílově sleduje.
• nástroje kontroly -
Jedná se o nástroje, které zajišťují tzv. zpětnou vazbu, tedy přinášejí řídícímu subjektu informace o tom, jak je plněno a splněno to, co býti splněno má.
b) Nástroje řízení
Teorie řízení nám předkládá k dispozici následující soustavu nástrojů řízení:
• koncepci – Koncepční činnost ústící do tvorby koncepce má za úkol stanovit základní cíle veřejného sektoru, jeho bloků, odvětví i institucí a základní způsoby jejich dosažení.
• plán - Plánovací činnost ústící do tvorby plánu má za úkol zajistit realizaci koncepčních cílů tím, že komplexním a konzistentním způsobem určí co, kde, kdo, kdy a jak učiní.
• právní a organizační normy - Tyto normy různé právní síly (obecně platné, místně platné) stanovují pravidla výkonu činností ve veřejném sektoru, a to jak činností primárních funkcí, tak činností sekundárních funkcí.
• motivační nástroje
- Tyto významné nástroje řízení obvykle členíme na hmotné (finanční) a morální. Mají za úkol ovlivnit chování řízených subjektů způsobem, které řídící subjekt cílově sleduje.
• nástroje kontroly -
Jedná se o nástroje, které zajišťují tzv. zpětnou vazbu, tedy přinášejí řídícímu subjektu informace o tom, jak je plněno a splněno to, co býti splněno má.
ŘÍZENÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU
Veřejný sektor je řízen a spravováván veřejnou správou. Na otázku, proč tomu tak je, se téměř nabízí odpověď, že nikdo jiný zde není k dispozici. Veřejný sektor je financován z veřejných financí. Veřejné finance jsou tvořeny z daní daňových poplatníků. Daňoví poplatníci svěřili ze zákonu, který demokraticky přijali prostřednictvím svých zástupců, své daně veřejné správě, aby na základě veřejné volby s nimi hospodařili.
Účinnost řízení veřejného sektoru veřejnou správou je v podstatě závislá na dvou faktorech:
do jaké míry dokáže veřejný sektor využít ve svém praktickém řízení obecných poznatků teorie řízení
do jaké míry dokáže veřejný sektor zohlednit vliv specifických faktorů, vlastních veřejném sektoru i veřejné správě, při konkrétním využití oněch konkrétních poznatků.
2. 1. VZTAH MAKROŘÍZENÍ A MIKROŘÍZENÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
V ziskovém (tržním) sektoru je věnována zcela rozhodujícím způsobem pozornost řízení podnikových subjektů. Tedy mikrořízení. Řízení na národohospodářské, makroekonomické úrovni, díky schopnostem tržního mechanismu při alokaci zdrojů ustupuje svým významem do pozadí. Jeho rozsah a míra jeho intenzity je, jak obecně známo, předmětem sporů různých ekonomických teorií a škol.
Ve sféře veřejného sektoru, právě proto, že v něm nepůsobí trh se svým samoregulujícím mechanismem a proto, že se jedná o veřejný sektor naopak vystupuje do popředí význam řízení na úrovni celospolečenské, národohospodářské, tedy na makroúrovni. Řízení na mikroúrovni, tedy na úrovni organizací sice neztrácí na svém významu, ale je svou strukturou i svým obsahem silně podmíněno strukturou a obsahem řízení na makroúrovni.
Z této objektivní skutečnosti pak vyplývá mimořádný význam řízení z úrovně vlády (z úrovně jednotlivých ministerstev).
Jestliže si rozebereme strukturu vlády kterékoliv země, tak vlastně zjistíme, že vláda je vládou veřejného sektoru. S výjimkou ministerstev, které řídí zahraniční politiku a nějakého typu ministerstva, které je pověřeno řízením hospodářské politiky se vláda sestává z ministerstev, která řídí veřejný sektor. Co zkazí centrum, to nižší stupně řízení a jednotlivé organizace mohou obtížně napravit.
Účinnost řízení veřejného sektoru veřejnou správou je v podstatě závislá na dvou faktorech:
do jaké míry dokáže veřejný sektor využít ve svém praktickém řízení obecných poznatků teorie řízení
do jaké míry dokáže veřejný sektor zohlednit vliv specifických faktorů, vlastních veřejném sektoru i veřejné správě, při konkrétním využití oněch konkrétních poznatků.
2. 1. VZTAH MAKROŘÍZENÍ A MIKROŘÍZENÍ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ
V ziskovém (tržním) sektoru je věnována zcela rozhodujícím způsobem pozornost řízení podnikových subjektů. Tedy mikrořízení. Řízení na národohospodářské, makroekonomické úrovni, díky schopnostem tržního mechanismu při alokaci zdrojů ustupuje svým významem do pozadí. Jeho rozsah a míra jeho intenzity je, jak obecně známo, předmětem sporů různých ekonomických teorií a škol.
Ve sféře veřejného sektoru, právě proto, že v něm nepůsobí trh se svým samoregulujícím mechanismem a proto, že se jedná o veřejný sektor naopak vystupuje do popředí význam řízení na úrovni celospolečenské, národohospodářské, tedy na makroúrovni. Řízení na mikroúrovni, tedy na úrovni organizací sice neztrácí na svém významu, ale je svou strukturou i svým obsahem silně podmíněno strukturou a obsahem řízení na makroúrovni.
Z této objektivní skutečnosti pak vyplývá mimořádný význam řízení z úrovně vlády (z úrovně jednotlivých ministerstev).
Jestliže si rozebereme strukturu vlády kterékoliv země, tak vlastně zjistíme, že vláda je vládou veřejného sektoru. S výjimkou ministerstev, které řídí zahraniční politiku a nějakého typu ministerstva, které je pověřeno řízením hospodářské politiky se vláda sestává z ministerstev, která řídí veřejný sektor. Co zkazí centrum, to nižší stupně řízení a jednotlivé organizace mohou obtížně napravit.
2. 2. HORIZONTÁLNÍ A VERTIKÁLNÍ DĚLBA PRÁCE V ŘÍZENÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU
Jedním z praktických (ale i teoretických) problémů řízení veřejného sektoru je optimalizace dělby práce
mezi státní správou a samosprávou
mezi jednotlivými stupni řízení
Pokud se týká dělby práce mezi státní správou a samosprávou, odborníci se shodují na použití těchto dvou kritérií:
míra objektivní potřebnosti uspokojovat určité potřeby plošně,
tj. na území celého státu jednotně, podle stejných pravidel
míra objektivní potřebnosti poznat, formulovat a prosadit zájmy
obyvatel určité části země.
Tam, kde převažuje vliv prvního kritéria, tam přebírá větší kompetenci státní správa. Buď tyto činnosti řídí nebo dohlíží na jejich realizací (cestou kontroly, cestou toku finančních prostředků apod.).
Tam, kde převažuje druhé kritérium, tam přebírá větší kompetenci samospráva.
Plošně jednotné zabezpečení potřeb lze zajistit i zákonně přijatými normami (např. počet dětí na jednu základní školu). Státní správa pak pouze dohlíží nad dodržením těchto norem (standardů), případně přiděluje prostředky přímo ze státního rozpočtu tam, kde se prostředky z objektivních důvodů nedostávají.
V demokratických státech můžeme pozorovat obecnou tendenci přesunu kompetencí od státní správy k samosprávě. O prosazení této tendence je však nutno neustále usilovat. Státní správa má značnou setrvačnost. Úředníci státních orgánů, zvláště centrálních, se neradi vzdávají svých kompetencí. A protože prozatím mají většinou vyšší kvalifikační úroveň než profesionální aparát úřadů samosprávy, bývají velmi vynalézaví v tom, jak si moc udržet i tam, kde by to samospráva dokázala zajistit účinněji.
Pokud se jedná o dělbu práce mezi jednotlivými stupni řízení, především v samosprávě, prosazuje se princip subsidiarity. Tento princip vyžaduje, aby bylo rozhodování ve veřejném sektoru přiřazeno na co nejnižší stupeň řízení, na který je ho možno z objektivních důvodů ještě přiřadit.
mezi státní správou a samosprávou
mezi jednotlivými stupni řízení
Pokud se týká dělby práce mezi státní správou a samosprávou, odborníci se shodují na použití těchto dvou kritérií:
míra objektivní potřebnosti uspokojovat určité potřeby plošně,
tj. na území celého státu jednotně, podle stejných pravidel
míra objektivní potřebnosti poznat, formulovat a prosadit zájmy
obyvatel určité části země.
Tam, kde převažuje vliv prvního kritéria, tam přebírá větší kompetenci státní správa. Buď tyto činnosti řídí nebo dohlíží na jejich realizací (cestou kontroly, cestou toku finančních prostředků apod.).
Tam, kde převažuje druhé kritérium, tam přebírá větší kompetenci samospráva.
Plošně jednotné zabezpečení potřeb lze zajistit i zákonně přijatými normami (např. počet dětí na jednu základní školu). Státní správa pak pouze dohlíží nad dodržením těchto norem (standardů), případně přiděluje prostředky přímo ze státního rozpočtu tam, kde se prostředky z objektivních důvodů nedostávají.
V demokratických státech můžeme pozorovat obecnou tendenci přesunu kompetencí od státní správy k samosprávě. O prosazení této tendence je však nutno neustále usilovat. Státní správa má značnou setrvačnost. Úředníci státních orgánů, zvláště centrálních, se neradi vzdávají svých kompetencí. A protože prozatím mají většinou vyšší kvalifikační úroveň než profesionální aparát úřadů samosprávy, bývají velmi vynalézaví v tom, jak si moc udržet i tam, kde by to samospráva dokázala zajistit účinněji.
Pokud se jedná o dělbu práce mezi jednotlivými stupni řízení, především v samosprávě, prosazuje se princip subsidiarity. Tento princip vyžaduje, aby bylo rozhodování ve veřejném sektoru přiřazeno na co nejnižší stupeň řízení, na který je ho možno z objektivních důvodů ještě přiřadit.
2. 3. SPECIFIKUM ROZHODOVÁNÍ VE VEŘEJNÉM SEKTORU
Rozhodovací cyklus obecně probíhá v následujících etapách
• diagnostikace problému, který má být rozhodnutím řešen a stanovení kritérií optimality řešení problému.
• soustředění informací potřebných
pro kvalitní rozhodnutí
• analýza informací a zpracování variant řešení diagnostikovaného problému
• rozhodnutí
• realizace rozhodnutí
• kontrola průběhu plnění rozhodnutí a dosaženého výsledku
V řízení veřejného sektoru, ve kterém výrazně převládá rozhodování cestou veřejné volby dochází ke specifické dělbě práce mezi volenými funkcionáři a profesionálním aparátem tj. úřadem zastupitelstev. Profesionální aparát (např. na obecních úřadech) připravuje a zajišťuje realizaci rozhodnutí. Samo rozhodnutí však přijímají veřejnou volbou zastupitelstva, tedy poslanci. Dochází tedy k situaci, kdy soustředění informací, jejich analýzu i přípravu variant řešení diagnostikovaného problému provádí profesionálové na řízení veřejné správy, ale diagnostikaci problému, rozhodnutí a kontrolu plnění rozhodnutí provádí v podstatě laici, a to ještě kolektivním rozhodnutím, kdy osobní odpovědnost za důsledky rozhodnutí je v podstatě minimální a rizikem jsou pouze prohrané příští volby. Dlužno poznamenat, že vláda jako nejvyšší orgán státní správy není úřadem parlamentu, ale ve všech důležitých záležitostech, ke kterým jsou přijímány zákony, je v postavení úřadu parlamentu.
• diagnostikace problému, který má být rozhodnutím řešen a stanovení kritérií optimality řešení problému.
• soustředění informací potřebných
pro kvalitní rozhodnutí
• analýza informací a zpracování variant řešení diagnostikovaného problému
• rozhodnutí
• realizace rozhodnutí
• kontrola průběhu plnění rozhodnutí a dosaženého výsledku
V řízení veřejného sektoru, ve kterém výrazně převládá rozhodování cestou veřejné volby dochází ke specifické dělbě práce mezi volenými funkcionáři a profesionálním aparátem tj. úřadem zastupitelstev. Profesionální aparát (např. na obecních úřadech) připravuje a zajišťuje realizaci rozhodnutí. Samo rozhodnutí však přijímají veřejnou volbou zastupitelstva, tedy poslanci. Dochází tedy k situaci, kdy soustředění informací, jejich analýzu i přípravu variant řešení diagnostikovaného problému provádí profesionálové na řízení veřejné správy, ale diagnostikaci problému, rozhodnutí a kontrolu plnění rozhodnutí provádí v podstatě laici, a to ještě kolektivním rozhodnutím, kdy osobní odpovědnost za důsledky rozhodnutí je v podstatě minimální a rizikem jsou pouze prohrané příští volby. Dlužno poznamenat, že vláda jako nejvyšší orgán státní správy není úřadem parlamentu, ale ve všech důležitých záležitostech, ke kterým jsou přijímány zákony, je v postavení úřadu parlamentu.
Finanční zdroje neziskových organizací
Finanční zdroje použitelné pro všechny typy neziskových organizací představují výnosy:
z vlastní činnosti, pro kterou byla organizace založena nebo zřízena
z doplňkové (hospodářské) činnosti zahrnuté do statutu organizace
z prodeje či pronájmu majetku
z reklam
z darů od fyzických či právnických osob tuzemských i zahraničních, a to včetně nadací, dědictví a sponzoringu
od pojišťoven a fondů
z úroků svých vkladů či půjček
ze sbírek, tombol, loterií
ze zdrojů vzniklých organizací zákonnými daňovými úlevami.
Zvláštními finančními zdroji pro některé neziskové organizace jsou:
členské příspěvky u organizací, které vyvíjí svoji činnost na členském principu, jako například občanská sdružení, profesní komory, politické strany a politická hnutí,
příspěvky (pravidelné) věřících občanů u některých náboženských společností,
výnosy z daní a poplatků stanovených zákony u obcí a okresních úřadů,
vklady zakladatelů u nadací, nadačních fondů a obecně prospěšných společností,
výnosy z poplatků a pokut, např. při narušení ekologie, vynětí ze zemědělského původního fundu, z příjmu ze vstupenek na filmová představení,
z výnosu vzešlých z obchodování s cennými papíry ve vlastnictví organizace na kapitálovém trhu (státní fondy, obce),
za předem stanovených podmínek mohou být zdroji pro rozvoj organizace i úvěry.
z vlastní činnosti, pro kterou byla organizace založena nebo zřízena
z doplňkové (hospodářské) činnosti zahrnuté do statutu organizace
z prodeje či pronájmu majetku
z reklam
z darů od fyzických či právnických osob tuzemských i zahraničních, a to včetně nadací, dědictví a sponzoringu
od pojišťoven a fondů
z úroků svých vkladů či půjček
ze sbírek, tombol, loterií
ze zdrojů vzniklých organizací zákonnými daňovými úlevami.
Zvláštními finančními zdroji pro některé neziskové organizace jsou:
členské příspěvky u organizací, které vyvíjí svoji činnost na členském principu, jako například občanská sdružení, profesní komory, politické strany a politická hnutí,
příspěvky (pravidelné) věřících občanů u některých náboženských společností,
výnosy z daní a poplatků stanovených zákony u obcí a okresních úřadů,
vklady zakladatelů u nadací, nadačních fondů a obecně prospěšných společností,
výnosy z poplatků a pokut, např. při narušení ekologie, vynětí ze zemědělského původního fundu, z příjmu ze vstupenek na filmová představení,
z výnosu vzešlých z obchodování s cennými papíry ve vlastnictví organizace na kapitálovém trhu (státní fondy, obce),
za předem stanovených podmínek mohou být zdroji pro rozvoj organizace i úvěry.
Hospodaření, účetnictví a zdanění neziskových organizací
Podmínkou hospodaření každé organizace (ziskové i neziskové) je důsledná a podle závazných předpisů vedená účetní evidence výnosů a nákladů, aktiv a pasiv, toku finančních prostředků, zdanění příjmů, majetku a služeb. K tomu nestačí jen znalost účetních a daňových předpisů, ale také schopnost připravit si účetní doklady a vstupy do těchto dokladů, jakož i dokonale organizačně podchycený průběh účetních dokladů s přesně vymezenými kompetencemi pro jejich schvalování a evidování. Neméně důležité je zavedení dokonalého systému zpracování kalkulací nákladů na jednotlivé činnosti.
Doporučená studijní literatura
Drucker, P.F.: Řízení neziskových organizací, Management press, Praha, 1994
Plamínek, J. a kol.: Řízení neziskových organizací, Nadace Lotos, Praha, 1997
Rektořík, J.: Ekonomika a řízení neziskových organizací, ESF MU, Brno, 1998
Anthony, R.N., Young, W.G.: Management Control in Nonprofit Organizations. 4.vyd., Irwin, Homewood, Illinois, 1988)
Kinkor, J.: Neziskové organizace - Se ziskem, bez daní. Ekonom 14/1994, str.17-19.
Klusoň, V.: Neziskové organizace: S morálkou nelze vystačit. Finanční noviny, 20.4.1994, str.VIII.
Doporučená studijní literatura
Drucker, P.F.: Řízení neziskových organizací, Management press, Praha, 1994
Plamínek, J. a kol.: Řízení neziskových organizací, Nadace Lotos, Praha, 1997
Rektořík, J.: Ekonomika a řízení neziskových organizací, ESF MU, Brno, 1998
Anthony, R.N., Young, W.G.: Management Control in Nonprofit Organizations. 4.vyd., Irwin, Homewood, Illinois, 1988)
Kinkor, J.: Neziskové organizace - Se ziskem, bez daní. Ekonom 14/1994, str.17-19.
Klusoň, V.: Neziskové organizace: S morálkou nelze vystačit. Finanční noviny, 20.4.1994, str.VIII.
Vymezení neziskových organizací v ČR
V našich podmínkách se uplatňuje vymezení neziskových organizací převzaté ze zákona ze zákona č. 586/92 Sb. o daní z příjmu: zde je uvedeno, že jde o organizaci, která nebyla zřízena nebo založena za účelem podnikání.
Seznam neziskových organizací, které u nás fungují by mohl být velmi dlouhý. Liší se mezi sebou navzájem v celé řadě důležitých okolností svého vzniku, poslání, financování apod. Jde o:
zájmová sdružení právnických osob, pokud mají právní subjektivitu,
občanská sdružení včetně odborových organizací,
politické strany a hnutí,
státem uznávané církve a náboženské společnosti,
nadace a nadační fondy
obce,
okresní úřady,
rozpočtové organizace,
příspěvkové organizace,
státní fondy, fondy zdravotnictví, fondy sociální, fondy nezaměstnanosti,
komory a jiné organizace vzniklé ze zákona,
obecně prospěšné společnosti
Typologie
Kritérium zakladatele Podle kriteria zakladatele se člení neziskové organizace na: a) organizace založené veřejnou správou, b) organizace založené soukromoprávní nebo fyzickou osobu c) organizace, které vznikly jako veřejnoprávní organizace
Kritérium globálního charakteru poslání: a) organizace veřejně prospěšné, b) vzájemně prospěšné organizace
Seznam neziskových organizací, které u nás fungují by mohl být velmi dlouhý. Liší se mezi sebou navzájem v celé řadě důležitých okolností svého vzniku, poslání, financování apod. Jde o:
zájmová sdružení právnických osob, pokud mají právní subjektivitu,
občanská sdružení včetně odborových organizací,
politické strany a hnutí,
státem uznávané církve a náboženské společnosti,
nadace a nadační fondy
obce,
okresní úřady,
rozpočtové organizace,
příspěvkové organizace,
státní fondy, fondy zdravotnictví, fondy sociální, fondy nezaměstnanosti,
komory a jiné organizace vzniklé ze zákona,
obecně prospěšné společnosti
Typologie
Kritérium zakladatele Podle kriteria zakladatele se člení neziskové organizace na: a) organizace založené veřejnou správou, b) organizace založené soukromoprávní nebo fyzickou osobu c) organizace, které vznikly jako veřejnoprávní organizace
Kritérium globálního charakteru poslání: a) organizace veřejně prospěšné, b) vzájemně prospěšné organizace
Kriterium právně organizační normy
a) organizace založené podle zákona č. 576/1990 Sb. o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu a o finančním hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací, b) organizace zřízené podle ostatních zákonů platných pro neziskové organizace, které pak konkrétně upravují právně organizační formu a obvykle i způsob financování, c) organizace zřízené podle obchodního zákoníku, které nabývají pak podoby např. akciových společností, družstev apod.
Kriterium financování a) organizace financované zcela z veřejných rozpočtů (tzv. rozpočtové organizace), b) organizace financované zčásti z veřejných rozpočtů (příspěvkové organizace) c) organizace financované ze svých vlastních příjmů prodejem produkovaných statků d) organizace financované z jiných zdrojů (dary, sbírky, sponzoring, různé typy grantů).
a další
Přehled typů neziskových organizací působících v ČR
Konkrétní představu o složitosti struktury neziskových organizací poskytne následující přehled. Organizace jsou rozděleny do pěti skupin s následujícími typologickými znaky odvozenými z globálního poslání organizace:
Typ I. Neziskové soukromoprávní organizace vzájemně prospěšné, s globálním posláním vzájemně prospěšné činnosti,
Typ II. Neziskové soukromoprávní organizace veřejně prospěšné , s globálním posláním veřejně prospěšné činnosti
Typ III. Neziskové veřejnoprávní organizace rozpočtového a příspěvkového typu, s globálním posláním veřejná správa a veřejně prospěšná činnost
Typ IV. Neziskové ostatní veřejnoprávní organizace, s globálním posláním veřejně prospěšná činnost
Typ V. Neziskové soukromoprávní organizace typu obchodních společností (jde o výjimečné případy neziskových organizací) s možností globálního poslání veřejně i vzájemně prospěšné činnosti.
Kriterium financování a) organizace financované zcela z veřejných rozpočtů (tzv. rozpočtové organizace), b) organizace financované zčásti z veřejných rozpočtů (příspěvkové organizace) c) organizace financované ze svých vlastních příjmů prodejem produkovaných statků d) organizace financované z jiných zdrojů (dary, sbírky, sponzoring, různé typy grantů).
a další
Přehled typů neziskových organizací působících v ČR
Konkrétní představu o složitosti struktury neziskových organizací poskytne následující přehled. Organizace jsou rozděleny do pěti skupin s následujícími typologickými znaky odvozenými z globálního poslání organizace:
Typ I. Neziskové soukromoprávní organizace vzájemně prospěšné, s globálním posláním vzájemně prospěšné činnosti,
Typ II. Neziskové soukromoprávní organizace veřejně prospěšné , s globálním posláním veřejně prospěšné činnosti
Typ III. Neziskové veřejnoprávní organizace rozpočtového a příspěvkového typu, s globálním posláním veřejná správa a veřejně prospěšná činnost
Typ IV. Neziskové ostatní veřejnoprávní organizace, s globálním posláním veřejně prospěšná činnost
Typ V. Neziskové soukromoprávní organizace typu obchodních společností (jde o výjimečné případy neziskových organizací) s možností globálního poslání veřejně i vzájemně prospěšné činnosti.
Kategorie a charakteristiky neziskových organizací
S vědomím těchto výše zmíněných rozdílů lze formulovat určité charakteristiky, které jsou ve větší či menší míře společné pro všechny neziskové organizace a které mají bezprostřední vliv na jejich ekonomické chování. S výjimkou prvních dvou, žádná z uvedených charakteristik neplatí výlučně jen pro NPO. Ve svém souhrnu však vytvářejí novou kvalitu typickou právě pro tento typ organizace:
1. Zisk u NPO nefunguje jako měřítko úspěšnosti.
2. NPO podléhá zvláštnímu daňovému režimu.
3. NPO v podstatě nemají vlastníky, tj. osoby, které by se z titulu vlastnictví podílely na zisku či na ztrátě a měli nárok na svůj - časem zhodnocený - vlastnický podíl, se kterým by mohly disponovat.
4. Většinou se jedná o organizace poskytující služby.
5. Pokud NPO realizuje své služby za úplatu, ceny obvykle nepokrývají provozní náklady, získávaní finančních zdrojů je daleko méně vázáno na osobu klienta.
6. NPO jsou více omezeny při stanovování svých strategických cílů i volbě cest k jejich dosahování.
7. Skutečnost, že poskytované služby jsou většinou zabezpečovány vysoce kvalifikovanou pracovní silou se odráží i ve zvýšené roli těchto profesionálů v řídících a rozhodovacích procesech.
8. U NPO jsou rozhodovací práva odvozena z jiného titulu než je vlastnictví majetkových podílů.
9. Top management má obvykle omezené pravo
moci i význam (vztah děkan x tajemník, primář x ředitel nemocnice apod.).
1. Zisk u NPO nefunguje jako měřítko úspěšnosti.
2. NPO podléhá zvláštnímu daňovému režimu.
3. NPO v podstatě nemají vlastníky, tj. osoby, které by se z titulu vlastnictví podílely na zisku či na ztrátě a měli nárok na svůj - časem zhodnocený - vlastnický podíl, se kterým by mohly disponovat.
4. Většinou se jedná o organizace poskytující služby.
5. Pokud NPO realizuje své služby za úplatu, ceny obvykle nepokrývají provozní náklady, získávaní finančních zdrojů je daleko méně vázáno na osobu klienta.
6. NPO jsou více omezeny při stanovování svých strategických cílů i volbě cest k jejich dosahování.
7. Skutečnost, že poskytované služby jsou většinou zabezpečovány vysoce kvalifikovanou pracovní silou se odráží i ve zvýšené roli těchto profesionálů v řídících a rozhodovacích procesech.
8. U NPO jsou rozhodovací práva odvozena z jiného titulu než je vlastnictví majetkových podílů.
9. Top management má obvykle omezené pravo
moci i význam (vztah děkan x tajemník, primář x ředitel nemocnice apod.).
Poznámka k vlastnictví
Na rozdíl od obchodních společností, které jsou většinou ve vlastnictví akcionářů či jiných majitelů majetkových podílů, u NPO takové osoby chybí. NPO nemůže získat kapitál od investorů očekávajících, že za svůj kapitál investovaný do společnosti obdrží dividendy či jej jinak zhodnotí. Své základní jmění může získat pouze darováním. V literatuře se v této souvislosti hovoří o tzv. nonproprietary firms. (3) Zaniká-li NPO, nebo přeměňuje-li se na ziskovou formu, musí být její hodnota převedena na jinou neziskovou organizaci nebo na stát či obec, ve kterých fungovala. Nikdy nemůže přejít na soukromou osobu.
Distribuce případného přebytku. Možnosti disponování s dosaženým přebytkem (resp. rozdílem mezi příjmy a výdaji) jsou omezeny v zásadě jen na reinvestice, a to za účelem reprodukce hmotného majetku, navýšení jmění organizace a vytváření rezerv. Využití přebytku pro výplatu dividend je zakázáno. Nicméně, za jistých podmínek mohou NPO vytvořit vnitřní systém hmotné zainteresovanosti na hospodářském výsledku, přičemž část zisku lze v tomto případě rozdělit mezi zaměstnance. Příslušný úřad, jehož rozhodnutí umožnilo tuto změnu ve zdůvodnění uvedl: "... takové systémy zainteresovanosti na hospodářském výsledku mohou mít příznivý dopad na výkonnost zaměstnanců a tudíž mohou umocnit charitativní účely pro které jsou organizace zřízeny..." (1, str. 60).
Distribuce případného přebytku. Možnosti disponování s dosaženým přebytkem (resp. rozdílem mezi příjmy a výdaji) jsou omezeny v zásadě jen na reinvestice, a to za účelem reprodukce hmotného majetku, navýšení jmění organizace a vytváření rezerv. Využití přebytku pro výplatu dividend je zakázáno. Nicméně, za jistých podmínek mohou NPO vytvořit vnitřní systém hmotné zainteresovanosti na hospodářském výsledku, přičemž část zisku lze v tomto případě rozdělit mezi zaměstnance. Příslušný úřad, jehož rozhodnutí umožnilo tuto změnu ve zdůvodnění uvedl: "... takové systémy zainteresovanosti na hospodářském výsledku mohou mít příznivý dopad na výkonnost zaměstnanců a tudíž mohou umocnit charitativní účely pro které jsou organizace zřízeny..." (1, str. 60).
Organizace v neziskové sféře
Typy organizací. Poslání, funkce, cíle, činnosti, Způsob financování a hospodaření.
1. Základní charakteristiky neziskových organizací
K obecné definici neziskové organizace
Problémy při vymezování pojmu "nezisková organizace" začínají již při definování odlišností oproti běžným podnikatelským "pro zisk" fungujícím obchodním společnostem. Hranice mezi oběma typy je neostrá. V literatuře i v praxi se o přesnou definici vedou spory. Pro naše účely bude postačující následující poněkud zjednodušující definice:
Nezisková organizace (dále i NPO) je organizací, jejímž posláním je něco jiného než tvorba zisku pro její vlastníky. Obvykle je tímto posláním poskytování služeb.
Tato definice koresponduje statutům amerických neziskových organizací platným ve většině států USA. Ty, mimochodem, většinou používají termínu nonprofit, i když v samotných Spojených státech řada autorů preferuje výstižnější not-for-profit, neboť správně poukazují na to, že doslovně vzato, každá obchodní společnost hospodařící se ztrátou je bez zisku, tudíž nezisková. (Nicméně renomované americké slovníky Webster, Black či American Heritage výraz "not-for-profit" neuvádějí a v celé této terminologické otázce panuje v praxi dosti značná nejednotnost.)
Rozdíl v těchto dvou anglických termínech je pro chápání podstaty neziskových organizací dosti příznačný. Rozhodně totiž nejde o organizace, které za žádných okolností nemohou (nebo dokonce nesmí) dosáhnout zisku, nýbrž o organizace, které eventuelní dosažený zisk používají jen na výrazně omezený okruh účelů, především jej nerozdělují svým vlastníkům, resp. zřizovatelům.
Rozdíl mezi zisk sledující organizací a NPO tedy nespočívá v tom, že první dosahuje zisku a druhá nikoliv, nýbrž v účelu, ke kterému jsou získané finanční prostředky používány.
1. Základní charakteristiky neziskových organizací
K obecné definici neziskové organizace
Problémy při vymezování pojmu "nezisková organizace" začínají již při definování odlišností oproti běžným podnikatelským "pro zisk" fungujícím obchodním společnostem. Hranice mezi oběma typy je neostrá. V literatuře i v praxi se o přesnou definici vedou spory. Pro naše účely bude postačující následující poněkud zjednodušující definice:
Nezisková organizace (dále i NPO) je organizací, jejímž posláním je něco jiného než tvorba zisku pro její vlastníky. Obvykle je tímto posláním poskytování služeb.
Tato definice koresponduje statutům amerických neziskových organizací platným ve většině států USA. Ty, mimochodem, většinou používají termínu nonprofit, i když v samotných Spojených státech řada autorů preferuje výstižnější not-for-profit, neboť správně poukazují na to, že doslovně vzato, každá obchodní společnost hospodařící se ztrátou je bez zisku, tudíž nezisková. (Nicméně renomované americké slovníky Webster, Black či American Heritage výraz "not-for-profit" neuvádějí a v celé této terminologické otázce panuje v praxi dosti značná nejednotnost.)
Rozdíl v těchto dvou anglických termínech je pro chápání podstaty neziskových organizací dosti příznačný. Rozhodně totiž nejde o organizace, které za žádných okolností nemohou (nebo dokonce nesmí) dosáhnout zisku, nýbrž o organizace, které eventuelní dosažený zisk používají jen na výrazně omezený okruh účelů, především jej nerozdělují svým vlastníkům, resp. zřizovatelům.
Rozdíl mezi zisk sledující organizací a NPO tedy nespočívá v tom, že první dosahuje zisku a druhá nikoliv, nýbrž v účelu, ke kterému jsou získané finanční prostředky používány.
1. Základní charakteristiky neziskových organizací
Na rozdíl od obchodních společností, ve kterých je kritériem rozhodování (nikoliv ovšem jediným) zvýšení (resp. přinejmenším udržení) zisku a u nichž je zisk podstatným měřítkem úspěšnosti, v neziskových organizacích je (resp. mělo by být) primárním cílem rozhodovacího procesu poskytování co nejlepších služeb za daného rozpočtového omezení. Úspěšnost NPO je přitom měřena množstvím a kvalitou poskytovaných služeb, resp. mírou naplňování svého poslání, obyčejně explicitně formulovaného v příslušných zřizovacích listinách. Není potřeba nijak zvlášť zdůrazňovat, že takové kritérium je dosti vágním a obtížně měřitelným. Výkonnost NPO tak lze většinou měřit jen s obtížemi a v omezené míře.
V námi uvedené definici NPO není zcela záměrně ani zmínka o případných typech služeb, které by snad měly býti poskytovány typicky neziskovou formou. Zde odlišnost nespočívá, i když je pravdou, že v některých odvětvích (zdravotnictví, školství, kultura, věda apod.) je tato forma více obvyklá než jinde. Nicméně pokusy spojovat charakter NPO s povahou veřejně prospěšných služeb jsou nepřesvědčivé. Ve světě je obvyklé, že vedle sebe existují prosperující a kvalitní služby poskytující zdravotnická zařízení, školy a dokonce i náboženské organizace fungující na neziskovém i ziskovém principu.
Kategorie a charakteristiky neziskových organizací
Neziskový sektor je ve vyspělých ekonomikách tvořen značně různorodými subjekty, které se od sebe liší co do poskytovaných služeb, klientely, použitých technologií i zdrojů financování. NPO lze rozlišovat podle různých kritérií, např.:
a. podle typu příjemců poskytovaných služeb, viz (2): NPO poskytující služby libovolnému spotřebiteli (nemocnice, školy, muzea) a NPO poskytující služby svým členům (odbory, profesní komory a svazy, kluby)
b. podle zakladatele: státní a soukromé
c. podle toho, zda jsou případné příspěvky dárců odpočitatelné z daní či nikoliv (podle amerických pramenů se takto dělí soukrom
é NPO na charitativní, kam spadají organizace fungující v odvětvích zdravotnictví, školství, sociálních služeb, náboženství, kultury a vědy, a komerční a členské (kluby, podpůrné spolky, odbory, obchodní komory, asociace apod.)
V námi uvedené definici NPO není zcela záměrně ani zmínka o případných typech služeb, které by snad měly býti poskytovány typicky neziskovou formou. Zde odlišnost nespočívá, i když je pravdou, že v některých odvětvích (zdravotnictví, školství, kultura, věda apod.) je tato forma více obvyklá než jinde. Nicméně pokusy spojovat charakter NPO s povahou veřejně prospěšných služeb jsou nepřesvědčivé. Ve světě je obvyklé, že vedle sebe existují prosperující a kvalitní služby poskytující zdravotnická zařízení, školy a dokonce i náboženské organizace fungující na neziskovém i ziskovém principu.
Kategorie a charakteristiky neziskových organizací
Neziskový sektor je ve vyspělých ekonomikách tvořen značně různorodými subjekty, které se od sebe liší co do poskytovaných služeb, klientely, použitých technologií i zdrojů financování. NPO lze rozlišovat podle různých kritérií, např.:
a. podle typu příjemců poskytovaných služeb, viz (2): NPO poskytující služby libovolnému spotřebiteli (nemocnice, školy, muzea) a NPO poskytující služby svým členům (odbory, profesní komory a svazy, kluby)
b. podle zakladatele: státní a soukromé
c. podle toho, zda jsou případné příspěvky dárců odpočitatelné z daní či nikoliv (podle amerických pramenů se takto dělí soukrom
é NPO na charitativní, kam spadají organizace fungující v odvětvích zdravotnictví, školství, sociálních služeb, náboženství, kultury a vědy, a komerční a členské (kluby, podpůrné spolky, odbory, obchodní komory, asociace apod.)
Vývoj obecních rozpočtů
Obecní rozpočty představují významnou součást rozpočtové soustavy. Jestliže pro rok 1998 státní rozpočet počítal zhruba s 536 mld. Kč, pak obecní rozpočty činily zhruba 110 mld. Kč. Proporce mezi státním rozpočtem a obecními rozpočty je chápána jako jeden z indikátorů míry decentralizace ve veřejné správě. Rozpočet pro rok 1998 posiluje ústřední rozpočet, neboť ten má vzrůst o 8% zatímco obecní rozpočty jen o cca 2% oproti roku 1997. Jinak ovšem z hlediska míry centralizace došlo za posledních několik let k výraznému posílení vlastních příjmů obcí a snížení podílu centrálních dotací v jejich rozpočtech.
PŘÍJMY
Rozpočtovými pravidly pro rok 1996 byly příjmy obecních rozpočtů stanoveny takto:
výnos majetku obce a převody prostředků z vlastních peněžních fondů,
příjmy z činnosti právnických osob a zařízení založených a zřízených obcí v rozsahu stanoveném zvláštním zákonem a příjmy z výsledků vlastního hospodaření obce,
daň z nemovitostí nacházejících se na území obce,
výnos záloh na daň z příjmů fyzických osob, které mají na území obce bydliště ke dni jejich splatnosti, a výnos daně (vyrovnání a dodatečně přiznaná nebo dodatečně vyměřená daň) z příjmů fyzických osob, které měly na území obce bydliště k poslednímu dni zdaňovacího období, k němuž se daňová povinnost vztahuje, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby a s výjimkou daně (záloha na daň) z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků stražených a odváděných plátcem daně. Bydlištěm se pro účely tohoto zákona rozumí místo trvalého pobytu fyzické osoby,
10 % výnosu daně z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků odváděné podle § 38 zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, plátcovou pokladnou umístěnou na území obce nebo plátcem daně se sídlem, popř. bydlištěm na území obce, pokud daň odvádí přímo plátce, s výjimkou daně připadající na příjmy podle § 6 odst. 4 zákona o daních z příjmů. Hlavnímu městu Praze a městům Brno, Ostrava a Plzni plyne výnos uvedené daně ve výši 70 %.
PŘÍJMY
Rozpočtovými pravidly pro rok 1996 byly příjmy obecních rozpočtů stanoveny takto:
výnos majetku obce a převody prostředků z vlastních peněžních fondů,
příjmy z činnosti právnických osob a zařízení založených a zřízených obcí v rozsahu stanoveném zvláštním zákonem a příjmy z výsledků vlastního hospodaření obce,
daň z nemovitostí nacházejících se na území obce,
výnos záloh na daň z příjmů fyzických osob, které mají na území obce bydliště ke dni jejich splatnosti, a výnos daně (vyrovnání a dodatečně přiznaná nebo dodatečně vyměřená daň) z příjmů fyzických osob, které měly na území obce bydliště k poslednímu dni zdaňovacího období, k němuž se daňová povinnost vztahuje, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby a s výjimkou daně (záloha na daň) z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků stražených a odváděných plátcem daně. Bydlištěm se pro účely tohoto zákona rozumí místo trvalého pobytu fyzické osoby,
10 % výnosu daně z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků odváděné podle § 38 zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, plátcovou pokladnou umístěnou na území obce nebo plátcem daně se sídlem, popř. bydlištěm na území obce, pokud daň odvádí přímo plátce, s výjimkou daně připadající na příjmy podle § 6 odst. 4 zákona o daních z příjmů. Hlavnímu městu Praze a městům Brno, Ostrava a Plzni plyne výnos uvedené daně ve výši 70 %.
Vývoj obecních rozpočtů
podíl na 20 % celookresního výnosu dani z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků odváděné podle § 38h zákona o daních z příjmů s výjimkou daně připadající na příjmy podle § 6 odst. 4 zákona o daních z příjmů. Každá obec se na uvedené části celookresního výnosu podílí procentem stanoveným příslušným okresním úřadem, a to ve výši odpovídající poměru počtu jejího obyvatelstva k celkovému počtu obyvatelstva okresu. Tento podíl není příjmem rozpočtů hlavního města Prahy a měst Brna, Ostravy a Plzně,
podíl na 20 % celostátního výnosu daně (záloh na daň) z příjmů právnických osob, a to ve výši odpovídající poměru počtu obyvatelstva obce k celkovému počtu obyvatelstva státu,
vynos daně z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je obec,
místní poplatky a správní poplatky za úkony prováděné obcí,
úvěry, poplatky a návratné finanční výpomoci,
sdružené prostředky, dary, výnosy z cenných papírů, sbírek a loterií a jiné nahodilé příjmy,
dotace ze státního rozpočtu republiky a státních fondů republiky,
dotace z rozpočtu okresního úřadu,
pokuty ukládané obci, popřípadě další pokuty patřící podle zvláštních předpisů do příjmů obce a jiné příjmy stanovené obecně závaznými právními předpisy.
podíl na 20 % celostátního výnosu daně (záloh na daň) z příjmů právnických osob, a to ve výši odpovídající poměru počtu obyvatelstva obce k celkovému počtu obyvatelstva státu,
vynos daně z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je obec,
místní poplatky a správní poplatky za úkony prováděné obcí,
úvěry, poplatky a návratné finanční výpomoci,
sdružené prostředky, dary, výnosy z cenných papírů, sbírek a loterií a jiné nahodilé příjmy,
dotace ze státního rozpočtu republiky a státních fondů republiky,
dotace z rozpočtu okresního úřadu,
pokuty ukládané obci, popřípadě další pokuty patřící podle zvláštních předpisů do příjmů obce a jiné příjmy stanovené obecně závaznými právními předpisy.
Finance obcí
Z vývojových trendů a zkušeností s vývojem obecních financí lze vyvodit následující principy, které by měly obecní finance splňovat:
a. konzistence místního finančního systému s veřejnými financemi, s obecně vytýčenými
cíli fiskální politiky;
b. určitý stupeň autonomie obce a odpovědnosti, určitý stupeň finanční soběstačnosti;
c. průhlednost a zveřejňování;
d. stabilita;
e. účinnost;
f. administrativní nenáročnost.
V ČR je konzistence obecních financí s veřejnými financemi jako celkem zajišťována zákonem o rozpočtových pravidlech, která zejména definují rozpočet jako základní nástroj hospodaření, příjmy a výdaje rozpočtu obce.
(Vlastní formální struktura rozpočtů je upravena opatřením MF ČR o tzv. rozpočtové skladbě.) Tato rozpočtová pravidla současně vymezují míru finanční autonomie obcí především tím, že stanovuje jejich podíl na daňových výnosech, okruh obecních poplatků, atd.
Rozpočty obcí
Rozpočet zaujímá ústřední místo v procesu řízení v podstatě všech činností obce. Plní řadu funkcí:
a. je plánem, který zajišťuje solventnost obce, a to tak, že připouští pouze ty výdaje obce, které jsou kryty:
příjmy, které lze reálně očekávat;
existujícími rezervami;
půjčkami, které lze získat a splatit;
a. stanoví priority v rámci veřejných statků, které obec poskytuje;
a. alokuje zdroje mezi různé činnosti obce, stanoví úroveň a zaměření činnosti obce během rozpočtového období;
b. v rámci existujících zákonných norem rozhoduje o úrovni zdanění a poplatků, které se budou vybírat během následujícího roku
;
c. zajišťuje zákonnost výdajů v rozpočtovaném období;
d. poskytuje úplné informace o finanční situaci a o plánech obce, které rovněž slouží jako základ pro měření efektivnosti operace obce.
a. konzistence místního finančního systému s veřejnými financemi, s obecně vytýčenými
cíli fiskální politiky;
b. určitý stupeň autonomie obce a odpovědnosti, určitý stupeň finanční soběstačnosti;
c. průhlednost a zveřejňování;
d. stabilita;
e. účinnost;
f. administrativní nenáročnost.
V ČR je konzistence obecních financí s veřejnými financemi jako celkem zajišťována zákonem o rozpočtových pravidlech, která zejména definují rozpočet jako základní nástroj hospodaření, příjmy a výdaje rozpočtu obce.
(Vlastní formální struktura rozpočtů je upravena opatřením MF ČR o tzv. rozpočtové skladbě.) Tato rozpočtová pravidla současně vymezují míru finanční autonomie obcí především tím, že stanovuje jejich podíl na daňových výnosech, okruh obecních poplatků, atd.
Rozpočty obcí
Rozpočet zaujímá ústřední místo v procesu řízení v podstatě všech činností obce. Plní řadu funkcí:
a. je plánem, který zajišťuje solventnost obce, a to tak, že připouští pouze ty výdaje obce, které jsou kryty:
příjmy, které lze reálně očekávat;
existujícími rezervami;
půjčkami, které lze získat a splatit;
a. stanoví priority v rámci veřejných statků, které obec poskytuje;
a. alokuje zdroje mezi různé činnosti obce, stanoví úroveň a zaměření činnosti obce během rozpočtového období;
b. v rámci existujících zákonných norem rozhoduje o úrovni zdanění a poplatků, které se budou vybírat během následujícího roku
;
c. zajišťuje zákonnost výdajů v rozpočtovaném období;
d. poskytuje úplné informace o finanční situaci a o plánech obce, které rovněž slouží jako základ pro měření efektivnosti operace obce.
Rozpočtová skladba
Analytický rámec rozdělení peněžních operací je páteří rozpočtové klasifikace. Peněžní operace se člení podle osmi hledisek následovně:
a. inkaso x platba
b. nenávratná x návratná
c. domácí x zahraniční
d. povinná x dobrovolná
e. běžná x kapitálová
f. týkající se aktiv x pasiv
g. pro účely rozpočtové politiky x řízení likvidit
Základní vztahy a strukturu rozpočtu můžeme vyjádřit následovně:
Účely rozpočtové politiky
Příjmy běžného rozpočtu
Příjmy kapitálového rozpočtu Výdaje běžného rozpočtu
Výdaje kapitálového rozpočtu
Saldo příjmů a výdajů rozpočtové politiky ( )
Financující operace
Přijaté úvěry Splátky úvěrů
Finačně krytý rozpočet
Rozpočtová skladba třídí peněžní operace z hlediska a) kapitolního, b) druhového, c) funkčního.
a. inkaso x platba
b. nenávratná x návratná
c. domácí x zahraniční
d. povinná x dobrovolná
e. běžná x kapitálová
f. týkající se aktiv x pasiv
g. pro účely rozpočtové politiky x řízení likvidit
Základní vztahy a strukturu rozpočtu můžeme vyjádřit následovně:
Účely rozpočtové politiky
Příjmy běžného rozpočtu
Příjmy kapitálového rozpočtu Výdaje běžného rozpočtu
Výdaje kapitálového rozpočtu
Saldo příjmů a výdajů rozpočtové politiky ( )
Financující operace
Přijaté úvěry Splátky úvěrů
Finačně krytý rozpočet
Rozpočtová skladba třídí peněžní operace z hlediska a) kapitolního, b) druhového, c) funkčního.
Přiřazovací problém koláčového modelu správy
Jeden z problémů optimální koncepce správních struktur ve federálním systému spočívá v určení, jaké funkce mají být vykonávány tou kterou úrovní (mají jí být přiděleny).
Může odpověď na tuto otázku vzejít z logické analýzy daného stavu, nebo musí být výsledkem politických diskusí? Tieboutův a Musgraveův koláčový model veřejného sektoru vychází z hlediska, že stabilizační a distribuční funkci ve veřejném sektoru by měla vykonávat ústřední vláda a úkolem státu a místní správy by měly být alokační aktivity. Obecně se má za to, že na nižší úrovni správy se alokace zdrojů provádí efektivněji, protože se zde uplatňuje kombinace výstupů, která nejlépe odráží individuální záliby.
Centralizace a decentralizace
Správní systémy nebo struktury se od sebe odlišují, pokud jde o míru decentralizace. Decentralizovanou správou rozumíme systém, kdy řada menších autonomních správních útvarů tvoří federaci států nebo vlád. Zpravidla existuje ústřední nebo federální vláda, která koordinuje aktivity menších místních správních útvarů. Místní správa však mívá autonomii, díky níž si může stanovit vlastní úrovně veřejných výstupů, vlastní kombinace daní a daňové sazby. Míra centralizace závisí na míře autonomie, jakou má místní správa v oblasti rozhodování o výdajích a daních.
Jaké výhody a nevýhody lze spatřovat v různých stupních decentralizace a které správní úrovni (úrovni vlády) nejvíce přísluší vykonávání té které funkce?
Jeden z argumentů často uváděných ve prospěch decentralizované správy spočívá v tvrzení, že poskytuje větší možnost volby mezi různými objemy veřejných statků. Protože preferovaná úroveň poskytovaných veřejných statků se případ od případu liší, zajišťuje decentralizovaná správa díky své schopnosti poskytnout široký výběr veřejných výstupů v souladu s místními preferencemi dokonalejší alokaci zdrojů ve veřejném sektoru.
Může odpověď na tuto otázku vzejít z logické analýzy daného stavu, nebo musí být výsledkem politických diskusí? Tieboutův a Musgraveův koláčový model veřejného sektoru vychází z hlediska, že stabilizační a distribuční funkci ve veřejném sektoru by měla vykonávat ústřední vláda a úkolem státu a místní správy by měly být alokační aktivity. Obecně se má za to, že na nižší úrovni správy se alokace zdrojů provádí efektivněji, protože se zde uplatňuje kombinace výstupů, která nejlépe odráží individuální záliby.
Centralizace a decentralizace
Správní systémy nebo struktury se od sebe odlišují, pokud jde o míru decentralizace. Decentralizovanou správou rozumíme systém, kdy řada menších autonomních správních útvarů tvoří federaci států nebo vlád. Zpravidla existuje ústřední nebo federální vláda, která koordinuje aktivity menších místních správních útvarů. Místní správa však mívá autonomii, díky níž si může stanovit vlastní úrovně veřejných výstupů, vlastní kombinace daní a daňové sazby. Míra centralizace závisí na míře autonomie, jakou má místní správa v oblasti rozhodování o výdajích a daních.
Jaké výhody a nevýhody lze spatřovat v různých stupních decentralizace a které správní úrovni (úrovni vlády) nejvíce přísluší vykonávání té které funkce?
Jeden z argumentů často uváděných ve prospěch decentralizované správy spočívá v tvrzení, že poskytuje větší možnost volby mezi různými objemy veřejných statků. Protože preferovaná úroveň poskytovaných veřejných statků se případ od případu liší, zajišťuje decentralizovaná správa díky své schopnosti poskytnout široký výběr veřejných výstupů v souladu s místními preferencemi dokonalejší alokaci zdrojů ve veřejném sektoru.
Finance územní samosprávy
Úloha územní samosprávy
Územní samospráva je prvkem veřejné správy, kterou se rozumí správa veřejných záležitostí. Jestliže obecně můžeme správu charakterizovat jako každou záměrnou lidskou činnost, směřující k dosažení určitých lidských účelů, pak veřejná správa zahrnuje tu oblast, kde účelem je naplnění veřejného zájmu
(Sám pojem veřejný zájem je předmětem sporů, zjednodušeně jej můžeme chápat jako společný zájem na věcech, jejichž řešení přesahuje možnosti jednotlivce resp. se vymykají tržním mechanizmům individuální směny (např. externality)).
Veřejná správa má obecně tuto strukturu:
veřejná správa
státní správa samospráva
územní samospr. zájmová samospr.
Působnost samosprávy: (viz. zákon o obcích, z.č. 367/90 Sb. )
samostatná
přenesená
Samostatná působnost znamená suverénní výkon samosprávy v rozsahu svěřené jí zákonem jako např. hospodaření s majetkem, místní policie, vydávání obecně závazných vyhlášek v rámci samostatné působnosti atd. Přenesená působnost spočívá ve výkonu státní správy, který je na ni přenesen ze zákona. Výkon přenesené působnosti zabezpečují tzv. pověřená města, kterých je v ČR zhruba 300 (celkový počet obcí je cca 6 200).
Zákon o obcích vymezuje obec ze tří základních hledisek jako:
územní celek
společenství občanů
právnickou osobu.
Územní samospráva je prvkem veřejné správy, kterou se rozumí správa veřejných záležitostí. Jestliže obecně můžeme správu charakterizovat jako každou záměrnou lidskou činnost, směřující k dosažení určitých lidských účelů, pak veřejná správa zahrnuje tu oblast, kde účelem je naplnění veřejného zájmu
(Sám pojem veřejný zájem je předmětem sporů, zjednodušeně jej můžeme chápat jako společný zájem na věcech, jejichž řešení přesahuje možnosti jednotlivce resp. se vymykají tržním mechanizmům individuální směny (např. externality)).
Veřejná správa má obecně tuto strukturu:
veřejná správa
státní správa samospráva
územní samospr. zájmová samospr.
Působnost samosprávy: (viz. zákon o obcích, z.č. 367/90 Sb. )
samostatná
přenesená
Samostatná působnost znamená suverénní výkon samosprávy v rozsahu svěřené jí zákonem jako např. hospodaření s majetkem, místní policie, vydávání obecně závazných vyhlášek v rámci samostatné působnosti atd. Přenesená působnost spočívá ve výkonu státní správy, který je na ni přenesen ze zákona. Výkon přenesené působnosti zabezpečují tzv. pověřená města, kterých je v ČR zhruba 300 (celkový počet obcí je cca 6 200).
Zákon o obcích vymezuje obec ze tří základních hledisek jako:
územní celek
společenství občanů
právnickou osobu.
Nadměrné daňové břemeno
Nová daň způsobuje změny distorze v relativních cenách, relativních výnosech a užitcích. Tento jev působí na ekonomické subjekty v tom směru, že začnou hledat cestu, jak se daňovému zatížení vyhnout a pokusí se provést substituci. Nahradí spotřebu (výrobu, prodej) zdaněného zboží nějakým jiným. Tím oproti situaci před zdaněním ztratili část svého užitku, přičemž tato ztráta není ničím kompenzována. Daň nepůsobí distorzi tehdy a pouze tehdy, jestliže neexistuje žádná možnost, jak by se jednotlivec vyhnul své daňové povinnosti změnou svého ekonomického chování. Daním, které nemají distorzní účinky říkají ekonomové paušální daně.
Efekty zdanění
Každá daň (kromě daně paušální) tedy s sebou nese dva efekty:
- důchodový
- substituční
Důchodový efekt vyjadřuje skutečnost, že daň subjektu odčerpává část jeho disponibilního důchodu, buď přímo, nebo tím, že ho nutí platit vyšší cenu za spotřebovávané zboží. Každá daň má tento efekt. Jeho velikost je závislá na výši daně. Roste s růstem průměrné (efektivní) daňové sazby.
Substituční efekt znamená, že poplatník mění své preference s tím, jak se mění jeho mezní užitky ze spotřeby zboží, výnosu práce, volného času apod. Pouze paušální daně nevyvolávají tento efekt. Jeho velikost je závislá na mezní sazbě daně. Čím vyšší je mezní sazba, tím vyšší je substituční efekt.
Efekty zdanění
Každá daň (kromě daně paušální) tedy s sebou nese dva efekty:
- důchodový
- substituční
Důchodový efekt vyjadřuje skutečnost, že daň subjektu odčerpává část jeho disponibilního důchodu, buď přímo, nebo tím, že ho nutí platit vyšší cenu za spotřebovávané zboží. Každá daň má tento efekt. Jeho velikost je závislá na výši daně. Roste s růstem průměrné (efektivní) daňové sazby.
Substituční efekt znamená, že poplatník mění své preference s tím, jak se mění jeho mezní užitky ze spotřeby zboží, výnosu práce, volného času apod. Pouze paušální daně nevyvolávají tento efekt. Jeho velikost je závislá na mezní sazbě daně. Čím vyšší je mezní sazba, tím vyšší je substituční efekt.
Daňová incidence
daňový přesun a dopad, daňové zatížení, dopady na efektivnost, mrtvá ztráta
Významnou otázkou, kterou se zabývá daňová teorie, je, KDO vlastně nese daňové břemeno. Na koho vlastně daně dopadají. V ekonomice dochází v důsledku zdanění k procesu, při kterém se všichni, kdo jsou postupně vystaveni dani, snaží o přenesení daňového břemena na někoho jiného. Všeobecně známým příkladem je zdanění spotřeby. Obchodník sice platí daň z přidané hodnoty, ale to ještě neznamená, že byl krácen na svém důchodu o tuto daň. Předpokládá se, že se daň dostává do ceny výrobku a je jí zatížen spotřebitel. Obdobně tomu je i u dalších daní, dokonce i u daní důchodových.
Rozlišujeme dva druhy incidence - dopadu daně:
1. zákonný dopad daně (zákonná incidence)
2. skutečný neboli ekonomický (někdy též efektivní) dopad daně.
Pro daňovou praxi je životně důležitý zákonný dopad. Z hlediska ekonomické a daňové teorie, při zkoumání působení zdanění na chování ekonomických subjektů má větší význam dopad skutečný.
Daň, kterou platí nějaký subjekt (fyzická i právnická osoba) může být v zásadě přesunuta dvěma směry.
Dopředu na kupujícího na trhu, tím že se zvýší cena statku nebo faktoru, nebo dozadu na prodávajícího. Tento přesun může být částečný, tj. daň se v nové ceně promítne jen částečně, stoprocentní a za jistých podmínek dokonce i vyšší, než je výše daně. K přesunu někdy nemusí dojít vůbec. Pak hovoříme o tom, že je nulový.
Klíčové otázky v souvislosti s daňovým dopadem a přesunem jsou: na jakých faktorech záleží, zda dojde k přesunu dopředu či dozadu? Jak velký bude tento přesun? Tyto otázky budeme analyzovat na případu zdanění zboží na konkurenčním trhu.
Velikost daňového přesunu je závislá na elasticitě nabídky a poptávky a velikosti daně. Obecně zde platí zásady, že čím je poptávka méně elastická, resp. nabídka pružná, tím větší podíl daňového břemene ponese kupující. Naopak, čím rigidnější je nabídka, resp. elastičtější poptávka, tím se břemeno přenáší více na prodávajícího. Ve hře jsou i další faktory jako otevřenost ekonomiky, časové hledisko a významnost zkoumaného trhu.
Významnou otázkou, kterou se zabývá daňová teorie, je, KDO vlastně nese daňové břemeno. Na koho vlastně daně dopadají. V ekonomice dochází v důsledku zdanění k procesu, při kterém se všichni, kdo jsou postupně vystaveni dani, snaží o přenesení daňového břemena na někoho jiného. Všeobecně známým příkladem je zdanění spotřeby. Obchodník sice platí daň z přidané hodnoty, ale to ještě neznamená, že byl krácen na svém důchodu o tuto daň. Předpokládá se, že se daň dostává do ceny výrobku a je jí zatížen spotřebitel. Obdobně tomu je i u dalších daní, dokonce i u daní důchodových.
Rozlišujeme dva druhy incidence - dopadu daně:
1. zákonný dopad daně (zákonná incidence)
2. skutečný neboli ekonomický (někdy též efektivní) dopad daně.
Pro daňovou praxi je životně důležitý zákonný dopad. Z hlediska ekonomické a daňové teorie, při zkoumání působení zdanění na chování ekonomických subjektů má větší význam dopad skutečný.
Daň, kterou platí nějaký subjekt (fyzická i právnická osoba) může být v zásadě přesunuta dvěma směry.
Dopředu na kupujícího na trhu, tím že se zvýší cena statku nebo faktoru, nebo dozadu na prodávajícího. Tento přesun může být částečný, tj. daň se v nové ceně promítne jen částečně, stoprocentní a za jistých podmínek dokonce i vyšší, než je výše daně. K přesunu někdy nemusí dojít vůbec. Pak hovoříme o tom, že je nulový.
Klíčové otázky v souvislosti s daňovým dopadem a přesunem jsou: na jakých faktorech záleží, zda dojde k přesunu dopředu či dozadu? Jak velký bude tento přesun? Tyto otázky budeme analyzovat na případu zdanění zboží na konkurenčním trhu.
Velikost daňového přesunu je závislá na elasticitě nabídky a poptávky a velikosti daně. Obecně zde platí zásady, že čím je poptávka méně elastická, resp. nabídka pružná, tím větší podíl daňového břemene ponese kupující. Naopak, čím rigidnější je nabídka, resp. elastičtější poptávka, tím se břemeno přenáší více na prodávajícího. Ve hře jsou i další faktory jako otevřenost ekonomiky, časové hledisko a významnost zkoumaného trhu.
Finance municipalit a územních celků: Principy prostorové alokace příjmů a výdajů. Fiskální federalismus. Místní rozpočty.
Fiskální federalismus
Veřejný sektor obvykle bývá rozvrstven na řadu správních úrovní, z nichž každá zastává určitou množinu funkcí a pravomocí souvisejících s vybíráním daní. Například ve státech s federálním uspořádáním, jakými jsou Spojené státy nebo Austrálie, tvoří nejvyšší správní úroveň federální vláda, pod níž dále existují vlády jednotlivých států federace, místní správa, samospráva a obvody se specifickými funkcemi. Jinak tomu není ani v méně federalizovaných zemích, například ve Spojeném království: také zde se setkáváme s úrovní místní správy.
Rozvrstvené nebo decentralizované systémy správy jsou příčinou výskytu zajímavé oblasti fiskálních problémů, o nichž se často hovoří jako o fiskálním federalismu nebo vztazích mezi ústřední vládou a místní správou.
• Je tu například otázka, jakými úkoly má být pověřena ta která správní úroveň. V tomto případě se jedná o přiřazovací
problém.
• Dále se lze tázat, proč existuje místní správa, jaký charakter mají finanční vztahy mezi správními úrovněmi a správa jakých daní má být jednotlivým správním úrovním přidělována.
• Měla by ústřední vláda poskytovat výpomocné dotace při redistribuci zdrojů mezi úrovněmi místní správy?
Důvod existence místní správy
Z jakého důvodu má namísto centralizovaného unitárního státu existovat systém místních správ, proč má být správa decentralizována a jaká míra decentralizace je optimální? Ekonomický argument pro federalismus či decentralizaci se zakládá na omezeném geografickém dosahu prospěchu z veřejných statků a relativně vysokých nákladech na rozhodování v případě plně centralizovaného systému. V úvahu je nutno vzít také jiné než ekonomické argumenty.
Veřejný sektor obvykle bývá rozvrstven na řadu správních úrovní, z nichž každá zastává určitou množinu funkcí a pravomocí souvisejících s vybíráním daní. Například ve státech s federálním uspořádáním, jakými jsou Spojené státy nebo Austrálie, tvoří nejvyšší správní úroveň federální vláda, pod níž dále existují vlády jednotlivých států federace, místní správa, samospráva a obvody se specifickými funkcemi. Jinak tomu není ani v méně federalizovaných zemích, například ve Spojeném království: také zde se setkáváme s úrovní místní správy.
Rozvrstvené nebo decentralizované systémy správy jsou příčinou výskytu zajímavé oblasti fiskálních problémů, o nichž se často hovoří jako o fiskálním federalismu nebo vztazích mezi ústřední vládou a místní správou.
• Je tu například otázka, jakými úkoly má být pověřena ta která správní úroveň. V tomto případě se jedná o přiřazovací
problém.
• Dále se lze tázat, proč existuje místní správa, jaký charakter mají finanční vztahy mezi správními úrovněmi a správa jakých daní má být jednotlivým správním úrovním přidělována.
• Měla by ústřední vláda poskytovat výpomocné dotace při redistribuci zdrojů mezi úrovněmi místní správy?
Důvod existence místní správy
Z jakého důvodu má namísto centralizovaného unitárního státu existovat systém místních správ, proč má být správa decentralizována a jaká míra decentralizace je optimální? Ekonomický argument pro federalismus či decentralizaci se zakládá na omezeném geografickém dosahu prospěchu z veřejných statků a relativně vysokých nákladech na rozhodování v případě plně centralizovaného systému. V úvahu je nutno vzít také jiné než ekonomické argumenty.
Princip daňové spravedlnosti
V minulosti (starověk, středověk) šlo v podstatě o nejvýznamnější daňový problém. Klíčovou otázku tu je stanovení správného, spravedlivého podílu jednotlivce (domácnosti) na nákladech vlády. V daňové teorii se historicky vyvinuly dva zcela odlišné koncepty spravedlnosti. Jedná se o:
- princip prospěchu a
- princip platební schopnosti.
Princip prospěchu
Princip prospěchu (ekvivalence) vychází ze směnné teorie daňové. Při stanovení spravedlivé výše daní vychází z hlavního účelu vybírání daní. Tím je financování veřejných výdajů. Proto by podle tohoto přístupu měli být jedinci zdaněni úměrně prospěchu, který mají z veřejných výdajů.
Princip platební schopnosti
Podle něj mají jednotlivci platit daně podle toho, jaká je jejich schopnost platit. V této souvislosti vyvstává základní otázka jak tuto schopnost platit měřit. Standardně se proto v praxi používají tři různé daňové základny důchod, majetek a spotřeba. A to i přesto, že ani jedna z nich nepostihuje postavení člověka komplexně, tj. nevypovídá o tom, “kdo je na tom lépe a kdo hůře”. Nejčastěji je používán jako základna pro spravedlivé zdanění důchod.
Při uplatnění principu platební schopnosti se setkáváme se dvěma koncepty spravedlnosti: horizontální spravedlností a vertikální spravedlností. Obě musí platit současně, jinak by požadavek spravedlnosti nebyl zachován.
Princip efektivnosti
Pojetí efektivnosti
Na efektivnost daňového systému lze pohlížet z pohledu nákladů na správu daní a z aspektu vlivu daní na ekonomické chování subjektů.
První z pohledů představuje tzv. užší pojetí. Efektivním je ten daňový systém, ve kterém jsou výnosy získávány s co nejnižšími administrativními náklady, které vznikají jednak státu, jednak samotným poplatníkům. Samotná nízká úroveň administrativních nákladů na straně státu nemusí nutně znamenat, že daně jsou vybírány nejefektivnějším způsobem. Naopak se za nimi mohou skrývat nedostatky jako malá technická vybavenost správců daní, nízké mzdové ohodnocení jejich pracovníků a z toho plynoucí malá kvalifikovanost úředníků apod.
- princip prospěchu a
- princip platební schopnosti.
Princip prospěchu
Princip prospěchu (ekvivalence) vychází ze směnné teorie daňové. Při stanovení spravedlivé výše daní vychází z hlavního účelu vybírání daní. Tím je financování veřejných výdajů. Proto by podle tohoto přístupu měli být jedinci zdaněni úměrně prospěchu, který mají z veřejných výdajů.
Princip platební schopnosti
Podle něj mají jednotlivci platit daně podle toho, jaká je jejich schopnost platit. V této souvislosti vyvstává základní otázka jak tuto schopnost platit měřit. Standardně se proto v praxi používají tři různé daňové základny důchod, majetek a spotřeba. A to i přesto, že ani jedna z nich nepostihuje postavení člověka komplexně, tj. nevypovídá o tom, “kdo je na tom lépe a kdo hůře”. Nejčastěji je používán jako základna pro spravedlivé zdanění důchod.
Při uplatnění principu platební schopnosti se setkáváme se dvěma koncepty spravedlnosti: horizontální spravedlností a vertikální spravedlností. Obě musí platit současně, jinak by požadavek spravedlnosti nebyl zachován.
Princip efektivnosti
Pojetí efektivnosti
Na efektivnost daňového systému lze pohlížet z pohledu nákladů na správu daní a z aspektu vlivu daní na ekonomické chování subjektů.
První z pohledů představuje tzv. užší pojetí. Efektivním je ten daňový systém, ve kterém jsou výnosy získávány s co nejnižšími administrativními náklady, které vznikají jednak státu, jednak samotným poplatníkům. Samotná nízká úroveň administrativních nákladů na straně státu nemusí nutně znamenat, že daně jsou vybírány nejefektivnějším způsobem. Naopak se za nimi mohou skrývat nedostatky jako malá technická vybavenost správců daní, nízké mzdové ohodnocení jejich pracovníků a z toho plynoucí malá kvalifikovanost úředníků apod.
Širší pojetí
efektivnosti zdanění se orientuje především na vliv daní na ekonomické chování subjektů. Všímá si toho, že zdaněním dochází k distorzím tržních cen, substitucím a následně k ztrátám užitku, které nejsou ničím kompenzovány. Efektivním je potom takový daňový systém, ve kterém jsou tyto ztráty (tzv. nadměrné břemeno) co nejmenší.
Celkové daňové břemeno
Celkové daňové břemeno, které nesou soukromé subjekty, se skládá z daňového výnosu, administrativních nákladů a tzv. nadměrného daňového břemene (ztráty z mrtvé váhy). Rozeberme se jednotlivé pojmy blíže.
Administrativní náklady rozlišujeme na přímé a nepřímé. Je poměrně dosti snadné si představit, o jaké náklady se zde jedná.
Do přímých nákladů patří všechny náklady státní správy na organizaci daňového systému, evidenci daňových subjektů, výběr daní, daňovou kontrolu a vymáhání případných nedoplatků. Rovněž sem patří i náklady spojené s výběrem daní, i když vzniknou v některém z jiných resortů (např. soudnictví při řešení daňových deliktů, Českému statistickému úřadu při pořizování informací pro daňové úřady apod.)
Nepřímé administrativní náklady jsou v podstatě náklady vyvolanými. Nese je soukromý sektor, kterému vznikají v souvislosti s existencí daní. Patří sem zejména náklady spojené s vedením specifických forem účetnictví, nutných pro prokazatelnost informací v daňovém řízení, náklady na archivaci příslušných dokumentů, platy a odměny příslušných vlastních pracovníků, případně daňových poradců a právníků, čas strávený vyplňováním daňových přiznání či studiem novel daňových zákonů apod. Tyto náklady lze vyčíslit jen obtížně.
Celkové daňové břemeno
Celkové daňové břemeno, které nesou soukromé subjekty, se skládá z daňového výnosu, administrativních nákladů a tzv. nadměrného daňového břemene (ztráty z mrtvé váhy). Rozeberme se jednotlivé pojmy blíže.
Administrativní náklady rozlišujeme na přímé a nepřímé. Je poměrně dosti snadné si představit, o jaké náklady se zde jedná.
Do přímých nákladů patří všechny náklady státní správy na organizaci daňového systému, evidenci daňových subjektů, výběr daní, daňovou kontrolu a vymáhání případných nedoplatků. Rovněž sem patří i náklady spojené s výběrem daní, i když vzniknou v některém z jiných resortů (např. soudnictví při řešení daňových deliktů, Českému statistickému úřadu při pořizování informací pro daňové úřady apod.)
Nepřímé administrativní náklady jsou v podstatě náklady vyvolanými. Nese je soukromý sektor, kterému vznikají v souvislosti s existencí daní. Patří sem zejména náklady spojené s vedením specifických forem účetnictví, nutných pro prokazatelnost informací v daňovém řízení, náklady na archivaci příslušných dokumentů, platy a odměny příslušných vlastních pracovníků, případně daňových poradců a právníků, čas strávený vyplňováním daňových přiznání či studiem novel daňových zákonů apod. Tyto náklady lze vyčíslit jen obtížně.
Základy daňové teorie. Daně jako historická kategorie. Daňové principy. Spravedlnost a efektivnost zdanění.
1. Daně jako historická kategorie
Vznik daní je spojen se vznikem státu, tj. politicky a teritoriálně uspořádaných celků. Mají tedy za sebou úctyhodnou historii. Za uplynulá tisíciletí se ovšem daně výrazně změnily. V každé historické epoše se poněkud lišily formy daní, jejich význam, způsob ukládání apod. Historický vývoj daní bychom mohli shrnout do těchto základních tezí:
- původně měly daně převážně formu naturálního plnění, dnes mají formu výlučně peněžní platby;
- původně vystupovaly daně jako často dobrovolná plnění, dnes jde o povinnou, zákonem vynucenou platbu;
- vývoj se ubíral od nepravidelného, nahodilého výběru daně k pravidelnému placení;
- daně zpočátku tvořily podpůrný, doplňkový zdroj, dnes tvoří rozhodující příjem;
- původně šlo o účelově zaměřené platby, dnes všeobecný, tj. neúčelový zdroj krytí veřejných potřeb;
- u přímých daní původně převažovaly daně majetkové či daně z hlavy, nyní převažují osobní důchodové daně;
- u nepřímých daní šel vývoj od akcízů a obratových daní jednorázového nebo kaskádovitého typu k dani z přidané hodnoty.
Z dnešního pohledu tedy daně definujeme jako:
příjem veřejných rozpočtů, kdy se formou povinné a zpravidla pravidelně se opakující platby odčerpává ze zákona podle předem stanovené sazby daně část nominálního důchodu subjektu na nenávratném principu.
Klíčové jsou především tři prvky této definice:
1.odčerpávání důchodu ze zákona
2. nenávratný způsob odčerpávání
3. předem stanovená výše sazby
Vznik daní je spojen se vznikem státu, tj. politicky a teritoriálně uspořádaných celků. Mají tedy za sebou úctyhodnou historii. Za uplynulá tisíciletí se ovšem daně výrazně změnily. V každé historické epoše se poněkud lišily formy daní, jejich význam, způsob ukládání apod. Historický vývoj daní bychom mohli shrnout do těchto základních tezí:
- původně měly daně převážně formu naturálního plnění, dnes mají formu výlučně peněžní platby;
- původně vystupovaly daně jako často dobrovolná plnění, dnes jde o povinnou, zákonem vynucenou platbu;
- vývoj se ubíral od nepravidelného, nahodilého výběru daně k pravidelnému placení;
- daně zpočátku tvořily podpůrný, doplňkový zdroj, dnes tvoří rozhodující příjem;
- původně šlo o účelově zaměřené platby, dnes všeobecný, tj. neúčelový zdroj krytí veřejných potřeb;
- u přímých daní původně převažovaly daně majetkové či daně z hlavy, nyní převažují osobní důchodové daně;
- u nepřímých daní šel vývoj od akcízů a obratových daní jednorázového nebo kaskádovitého typu k dani z přidané hodnoty.
Z dnešního pohledu tedy daně definujeme jako:
příjem veřejných rozpočtů, kdy se formou povinné a zpravidla pravidelně se opakující platby odčerpává ze zákona podle předem stanovené sazby daně část nominálního důchodu subjektu na nenávratném principu.
Klíčové jsou především tři prvky této definice:
1.odčerpávání důchodu ze zákona
2. nenávratný způsob odčerpávání
3. předem stanovená výše sazby
Daňové teorie
Stejně, jako došlo v historii k výrazným změnám obsahu samotného pojmu daň, tak se měnily i názory na to, co to vlastně daně jsou a jaké by měly být.
Angličtí klasičtí ekonomové (Smith, Ricardo). Jejich učení vycházelo z přirozenoprávní teorie, empirismu, individualismu a liberalismu. Přímo tak navazovali na učení Thomase Hobbese (konec 17. stol.), jehož přístup vyúsťuje v první velice významnou daňovou teorii - směnnou teorii daňovou (někdy též teorie ekvivalence). Podle ní jsou daně protihodnotou za služby poskytované jedinci státem. V podstatě se tedy jedná o cenu za vykoupení míru, za ochranu života, za bezpečnost a pořádek. Samotný Adam Smith ve svém “Bohatství národů” doporučuje v zájmu bohatství národa co nejnižší daně, neboť považuje státní výdaje za neproduktivní, nicméně některé funkce státu považuje za objektivně nutné. Vypracoval první ucelenou soustavu daňových principů (tzv. Smithovy daňové kánony).
Ze zcela odlišného pojetí státu vychází teorie oběti (solidarity). Daň tu je mocenským nástrojem svrchovaného státu k dosažení jeho cílů. Je to nutné zlo, povinná oběť v zájmu uspokojování kolektivních potřeb. Přímé protiplnění tu neexistuje, takže se nedá určovat výše daně podle principu individuálního prospěchu. Logicky tak vzniká otázka, podle čeho tedy výši daní jednotlivého poplatníka určovat. Odpovědí je (např. u J.S. Milla) schopnost poplatníka daň platit. Tento přístup je někdy nazýván teorií kapacitní a jeho významným představitelem byl (mnohem později) i český národohospodář Karel Engliš. Významný přínos k této teorii zaznamenal A.C. Pigou. Uplatnil marginální ekonomickou analýzu při hledání odpovědi na “správnou” velikost “oběti” jednotlivých poplatníků.
Daňové principy
Za daňové principy označujeme požadavky na “dobré” daně. Problém je v tom, že jich existuje poměrně velké množství. Při vytváření reálného daňového systému je tak nutno volit kompromisy. Lidé se mohou lišit v názoru na to jakou váhu jednotlivým z nich dát, nehledě na to, že některé principy si přímo protiřečí.
Angličtí klasičtí ekonomové (Smith, Ricardo). Jejich učení vycházelo z přirozenoprávní teorie, empirismu, individualismu a liberalismu. Přímo tak navazovali na učení Thomase Hobbese (konec 17. stol.), jehož přístup vyúsťuje v první velice významnou daňovou teorii - směnnou teorii daňovou (někdy též teorie ekvivalence). Podle ní jsou daně protihodnotou za služby poskytované jedinci státem. V podstatě se tedy jedná o cenu za vykoupení míru, za ochranu života, za bezpečnost a pořádek. Samotný Adam Smith ve svém “Bohatství národů” doporučuje v zájmu bohatství národa co nejnižší daně, neboť považuje státní výdaje za neproduktivní, nicméně některé funkce státu považuje za objektivně nutné. Vypracoval první ucelenou soustavu daňových principů (tzv. Smithovy daňové kánony).
Ze zcela odlišného pojetí státu vychází teorie oběti (solidarity). Daň tu je mocenským nástrojem svrchovaného státu k dosažení jeho cílů. Je to nutné zlo, povinná oběť v zájmu uspokojování kolektivních potřeb. Přímé protiplnění tu neexistuje, takže se nedá určovat výše daně podle principu individuálního prospěchu. Logicky tak vzniká otázka, podle čeho tedy výši daní jednotlivého poplatníka určovat. Odpovědí je (např. u J.S. Milla) schopnost poplatníka daň platit. Tento přístup je někdy nazýván teorií kapacitní a jeho významným představitelem byl (mnohem později) i český národohospodář Karel Engliš. Významný přínos k této teorii zaznamenal A.C. Pigou. Uplatnil marginální ekonomickou analýzu při hledání odpovědi na “správnou” velikost “oběti” jednotlivých poplatníků.
Daňové principy
Za daňové principy označujeme požadavky na “dobré” daně. Problém je v tom, že jich existuje poměrně velké množství. Při vytváření reálného daňového systému je tak nutno volit kompromisy. Lidé se mohou lišit v názoru na to jakou váhu jednotlivým z nich dát, nehledě na to, že některé principy si přímo protiřečí.
Daňové kánony A.Smitha
Jak již bylo řečeno, A. Smith navrhl první ucelenou soustavu daňových principů. Podle něj by při zdanění měla být dodržena tato pravidla:
1. “V každém státě by měli poddaní přispívat na výdaje na správu státu tak, aby to co nejlépe odpovídalo jejich možnostem, tj. úměrně důchodu, kterého pod ochranou státu požívají” - zásada spravedlnosti.
2. “Daň. kterou má každý jednotlivec platit, by měla být stanovena přesně a nikoliv libovolně. Doba splatnosti, způsob placení a suma, kterou má platit, to všechno by mělo být poplatníkovi a komukoliv jinému naprosto jasné” - zásada určitosti
3. “Každá daň by se měla vybírat tehdy a takovým způsobem, kdy a jak se to poplatníkovi asi nejlépe hodí.” - zásada výhodnosti pro poplatníka.
4. “Každá daň by měla být promyšlena a propracována tak, aby obyvatelé platili co nejméně nad to, co ona daň skutečně přináší do státní pokladny” - zásada úspornosti (resp. minimalizace nákladů na správu).
Dnešní požadavky na “dobré daně”
V dnešní odborné literatuře většinou panuje shoda v tom, že dobrý daňový systém by se měl vyznačovat těmito rysy:
1. spravedlností
2. ekonomickou efektivností
3. administrativní jednoduchostí
4. flexibilitou
5. “správným”
působením na makroekonomické agregáty
6. politickou průhledností a právní perfektností
1. “V každém státě by měli poddaní přispívat na výdaje na správu státu tak, aby to co nejlépe odpovídalo jejich možnostem, tj. úměrně důchodu, kterého pod ochranou státu požívají” - zásada spravedlnosti.
2. “Daň. kterou má každý jednotlivec platit, by měla být stanovena přesně a nikoliv libovolně. Doba splatnosti, způsob placení a suma, kterou má platit, to všechno by mělo být poplatníkovi a komukoliv jinému naprosto jasné” - zásada určitosti
3. “Každá daň by se měla vybírat tehdy a takovým způsobem, kdy a jak se to poplatníkovi asi nejlépe hodí.” - zásada výhodnosti pro poplatníka.
4. “Každá daň by měla být promyšlena a propracována tak, aby obyvatelé platili co nejméně nad to, co ona daň skutečně přináší do státní pokladny” - zásada úspornosti (resp. minimalizace nákladů na správu).
Dnešní požadavky na “dobré daně”
V dnešní odborné literatuře většinou panuje shoda v tom, že dobrý daňový systém by se měl vyznačovat těmito rysy:
1. spravedlností
2. ekonomickou efektivností
3. administrativní jednoduchostí
4. flexibilitou
5. “správným”
působením na makroekonomické agregáty
6. politickou průhledností a právní perfektností
Problematika odhadů budoucích příjmů
Mezi hlavní faktory, které mají vliv na vývoji výnosů patří hrubý domácí produkt, inflace, úroveň mezd, struktura spotřeby domácností i podniků, výše dovozů, počet ekonomicky aktivních obyvatel a mnoho dalších. V loňském roce se např. na vývoji daňových příjmů veřejných rozpočtů velmi výrazně podepsaly ničivé povodně. V kombinaci s negativními dopady poklesu hospodářského růstu tak došlo k výraznému výpadku příjmů oproti rozpočtované výši.
Odhady výnosů daní jsou u nás navíc komplikovány tím, že daňová soustava je relativně nová a časové řady, které jsou doposud k dispozici, možná neposkytují dostatečně solidní základ pro poznávání závislostí mezi vývojem relevantních faktorů a daňovým výnosem. Zdá se, že relativně nejsnazší jsou odhady daní majetkových, ovšem jejich výnos je příliš malý, aby to mělo nějaké výrazné pozitivní dopady. Naopak, dosti obtížné jsou odhady výnosů ze zdanění příjmů právnických osob a příjmů z podnikání fyzických osob.
Odhady výnosů daní jsou u nás navíc komplikovány tím, že daňová soustava je relativně nová a časové řady, které jsou doposud k dispozici, možná neposkytují dostatečně solidní základ pro poznávání závislostí mezi vývojem relevantních faktorů a daňovým výnosem. Zdá se, že relativně nejsnazší jsou odhady daní majetkových, ovšem jejich výnos je příliš malý, aby to mělo nějaké výrazné pozitivní dopady. Naopak, dosti obtížné jsou odhady výnosů ze zdanění příjmů právnických osob a příjmů z podnikání fyzických osob.
Obrázek 2: Daňová soustava ČR od 1993
Daně
Přímé Nepřímé
Daně z příjmů Majetkové Univerzální Selektivní - spotřební daň z: (Cla mají ekonomickou povahu spotřebních daní
• fyzických osob
• právnických osob • daň z nemovitostí (ze staveb a pozemků)
• daň dědická, darovací a z převodu nemovitostí
• daň silniční • z přidané hodnoty (DPH) • uhlovodíkových paliv a maziv
• lihu a lihovin
• vína
• piva
• tabákových výrobků
(příspěvky na sociální zabezpečení - mají ekonomickou povahu zdanění důchodů)
Z hlediska svého hlavního poslání, tj. jako zdroj veřejných příjmů, jsou jednotlivé daně různě významné. Nejvyšší výnos získává státní rozpočet z DPH. Zdanění důchodů je rovněž velmi významné, o výnos se však státní rozpočet “dělí” s rozpočty místními. Jedinou daní, která zcela směřuje do místních rozpočtů je daň z nemovitostí. (Podrobněji pojednává o daňovém určení kapitola věnovaná místním rozpočtům.)
Přímé Nepřímé
Daně z příjmů Majetkové Univerzální Selektivní - spotřební daň z: (Cla mají ekonomickou povahu spotřebních daní
• fyzických osob
• právnických osob • daň z nemovitostí (ze staveb a pozemků)
• daň dědická, darovací a z převodu nemovitostí
• daň silniční • z přidané hodnoty (DPH) • uhlovodíkových paliv a maziv
• lihu a lihovin
• vína
• piva
• tabákových výrobků
(příspěvky na sociální zabezpečení - mají ekonomickou povahu zdanění důchodů)
Z hlediska svého hlavního poslání, tj. jako zdroj veřejných příjmů, jsou jednotlivé daně různě významné. Nejvyšší výnos získává státní rozpočet z DPH. Zdanění důchodů je rovněž velmi významné, o výnos se však státní rozpočet “dělí” s rozpočty místními. Jedinou daní, která zcela směřuje do místních rozpočtů je daň z nemovitostí. (Podrobněji pojednává o daňovém určení kapitola věnovaná místním rozpočtům.)
Tabulka 5: Daňové výnosy jako příjem státního rozpočtu ČR (v mld. Kč)
položka očekávaná skutečnost 1997 rozpočet
1998 index
98/97 v %
daň z příjmů fyzických osob 31,6 33,1 104,7
daň z příjmů právnických osob 39,4 34,8 88,3
DPH 114,0 128,0 112,3
spotřební daň 64,7 74,0 114,4
silniční daň 4,3 4,4 102,3
clo 16,0 15,2 95,0
majetkové daně 4,1 4,3 104,9
správní a soudní poplatky 4,0 4,9 122,5
Pramen: Zpráva k návrhu státního rozpočtu pro PSP ČR, 1998
Problematika odhadů budoucích příjmů
Z praktického pohledu je nejvýznamnějším problémem spjatým s veřejnými příjmy přesnost odhadu budoucích výnosů. Na přesnosti odhadu závisí reálnost a funkčnost veřejných rozpočtů.
Při odhadech výnosů daní je nutno odpovědět v zásadě na dvě základní otázky:
1. jak se budou vyvíjet základní ekonomické ale i další faktory ovlivňující výnosy jednotlivých daní;
2. jak se na výnosu projeví případné změny samotné zákonné úpravy, ke kterým z roku na rok dochází a mohou se týkat nejrůznějších aspektů daní - sazby, předmětu zdanění, odečitatelných položek, úlev apod.
1998 index
98/97 v %
daň z příjmů fyzických osob 31,6 33,1 104,7
daň z příjmů právnických osob 39,4 34,8 88,3
DPH 114,0 128,0 112,3
spotřební daň 64,7 74,0 114,4
silniční daň 4,3 4,4 102,3
clo 16,0 15,2 95,0
majetkové daně 4,1 4,3 104,9
správní a soudní poplatky 4,0 4,9 122,5
Pramen: Zpráva k návrhu státního rozpočtu pro PSP ČR, 1998
Problematika odhadů budoucích příjmů
Z praktického pohledu je nejvýznamnějším problémem spjatým s veřejnými příjmy přesnost odhadu budoucích výnosů. Na přesnosti odhadu závisí reálnost a funkčnost veřejných rozpočtů.
Při odhadech výnosů daní je nutno odpovědět v zásadě na dvě základní otázky:
1. jak se budou vyvíjet základní ekonomické ale i další faktory ovlivňující výnosy jednotlivých daní;
2. jak se na výnosu projeví případné změny samotné zákonné úpravy, ke kterým z roku na rok dochází a mohou se týkat nejrůznějších aspektů daní - sazby, předmětu zdanění, odečitatelných položek, úlev apod.
Příjmy státního rozpočtu ČR
ukazatel
mld. Kč. 1997
upravený rozpočet 1998
návrh rozpočtu podíl na celk. příjmech v roce 1998; v % index 1998/1997
v %
daňové příjmy celkem včetně pojistného na SZ 469,7 511,6 95,3 108,9
z toho pojistné SZ 189,5 209,5 39,0 110,5
nedaňové příjmy 25,1 21,5 4,0 85,6
kapitálové příjmy 0,5 0,6 0,1 134,9
přijaté dotace 1,5 2,9 0,6 190,3
příjmy celkem 496,8 536,6 100,0 108,0
Pramen: Zpráva k návrhu státního rozpočtu pro PSP ČR, 1998
Daně jako nejdůležitější příjem
Daňová soustava je jasně nejvýznamnějším prostředkem získávání veřejných příjmů. Její podoba je dána zákonem. Obecně platí a je to dokonce zaručeno Listinou základních práv a svobod, že žádný občan nesmí být nucen k nějaké platbě státu, aniž by to bylo upraveno zákonem.
Dnešní daňová soustava ČR je výsledkem daňové reformy, která si jako hlavní cíle kladla přizpůsobení daní novým tržním vztahům panujícím v ekonomice a harmonizaci daňového systému tak, aby se stal porovnatelným se systémy obvyklými v západní Evropě. K hlavní změně došlo prostřednictvím zákonů, přijatých v roce 1992 a nová daňová soustava začala fungovat od 1. ledna 1993.
mld. Kč. 1997
upravený rozpočet 1998
návrh rozpočtu podíl na celk. příjmech v roce 1998; v % index 1998/1997
v %
daňové příjmy celkem včetně pojistného na SZ 469,7 511,6 95,3 108,9
z toho pojistné SZ 189,5 209,5 39,0 110,5
nedaňové příjmy 25,1 21,5 4,0 85,6
kapitálové příjmy 0,5 0,6 0,1 134,9
přijaté dotace 1,5 2,9 0,6 190,3
příjmy celkem 496,8 536,6 100,0 108,0
Pramen: Zpráva k návrhu státního rozpočtu pro PSP ČR, 1998
Daně jako nejdůležitější příjem
Daňová soustava je jasně nejvýznamnějším prostředkem získávání veřejných příjmů. Její podoba je dána zákonem. Obecně platí a je to dokonce zaručeno Listinou základních práv a svobod, že žádný občan nesmí být nucen k nějaké platbě státu, aniž by to bylo upraveno zákonem.
Dnešní daňová soustava ČR je výsledkem daňové reformy, která si jako hlavní cíle kladla přizpůsobení daní novým tržním vztahům panujícím v ekonomice a harmonizaci daňového systému tak, aby se stal porovnatelným se systémy obvyklými v západní Evropě. K hlavní změně došlo prostřednictvím zákonů, přijatých v roce 1992 a nová daňová soustava začala fungovat od 1. ledna 1993.
Daně jako nejdůležitější příjem
Daňový systém se skládá se z daní přímých a nepřímých. Břemeno přímých daní dopadá na konkrétní fyzické nebo právnické osoby, tzv. poplatníky, a ti jsou současně i plátci, tj. těmi, kteří daň bezprostředně odvádějí státním orgánům - správcům daně. Řadíme sem daně důchodové a majetkové. Naproti tomu plátci nepřímých daní nemusí být subjekty, na který bezprostředně dopadá daňové břemeno, neboť mohou daň přesunout na někoho jiného. Například daně spotřební přesouvá výrobce na spotřebitele.
Dalším možným kritériem třídění daní je vztah k platebním schopnostem poplatníka. Z tohoto pohledu se daně rozdělují na osobní a in rem (latinsky “na věc”). Sazby daně osobní ve vztahu k daňovému subjektu zohledňují jeho platební schopnost. Uvedený druh daní má různé sazby podle úhrnné výše důchodu poplatníka. Mnohdy přihlížejí k sociálním aspektům jako je např. počet členů domácnosti. Sazba daní in rem platební schopnost poplatníka nezohledňuje. Do této kategorie se zahrnuje většina daní - daně spotřební, z přidané hodnoty, výnosové, ale také důchodové placené právnickými osobami a majetkové. Tyto termíny vycházejí z předmětu daně - tedy z toho, co je zdaňováno.
Předmětem daně může být důchod ve formě mzdy, zisku firmy, výnosů z cenných papírů, odměny, renty a pod. Může jím být rovněž majetek a to jak movitý (např. automobil), tak i nemovitý (pozemek, budovy). Dani podléhá nejen držba tohoto majetku (v ČR daň z nemovitosti), ale i příjmy z jeho prodeje (v ČR dědická daň). Předmětem daně může být také spotřeba. V tomto smyslu rozeznáváme univerzální daně ze spotřeby (daň z přidané hodnoty či daň z obratu) a spotřební daně selektivní, které se vztahují k vybraným výrobkům (např. alkohol, tabák, benzín apod.)
Jistý význam má rovněž rozlišování daní podle toho, kam směřuje jejich výnos, tj. daňového určení. rozlišujeme daně státní, které plynou do státního rozpočtu a centrum také rozhoduje o jejich ukládání i výši, svěřené plynoucí do místních rozpočtů, ale nichž rovněž rozhoduje centrum a místní, které tvoří příjem místních rozpočtů a rozhodují o nich plně místních a regionálních orgány. (V ČR klasické místní daně nejsou.)
Dalším možným kritériem třídění daní je vztah k platebním schopnostem poplatníka. Z tohoto pohledu se daně rozdělují na osobní a in rem (latinsky “na věc”). Sazby daně osobní ve vztahu k daňovému subjektu zohledňují jeho platební schopnost. Uvedený druh daní má různé sazby podle úhrnné výše důchodu poplatníka. Mnohdy přihlížejí k sociálním aspektům jako je např. počet členů domácnosti. Sazba daní in rem platební schopnost poplatníka nezohledňuje. Do této kategorie se zahrnuje většina daní - daně spotřební, z přidané hodnoty, výnosové, ale také důchodové placené právnickými osobami a majetkové. Tyto termíny vycházejí z předmětu daně - tedy z toho, co je zdaňováno.
Předmětem daně může být důchod ve formě mzdy, zisku firmy, výnosů z cenných papírů, odměny, renty a pod. Může jím být rovněž majetek a to jak movitý (např. automobil), tak i nemovitý (pozemek, budovy). Dani podléhá nejen držba tohoto majetku (v ČR daň z nemovitosti), ale i příjmy z jeho prodeje (v ČR dědická daň). Předmětem daně může být také spotřeba. V tomto smyslu rozeznáváme univerzální daně ze spotřeby (daň z přidané hodnoty či daň z obratu) a spotřební daně selektivní, které se vztahují k vybraným výrobkům (např. alkohol, tabák, benzín apod.)
Jistý význam má rovněž rozlišování daní podle toho, kam směřuje jejich výnos, tj. daňového určení. rozlišujeme daně státní, které plynou do státního rozpočtu a centrum také rozhoduje o jejich ukládání i výši, svěřené plynoucí do místních rozpočtů, ale nichž rovněž rozhoduje centrum a místní, které tvoří příjem místních rozpočtů a rozhodují o nich plně místních a regionálních orgány. (V ČR klasické místní daně nejsou.)
Struktura veřejných příjmů
Vzhledem k tomu, že Česká republika směřuje k plnému členství v Evropské unii, není bez zajímavosti konfrontace struktury veřejných příjmů se zeměmi EU (viz tabulka 3 a grafy 1 a 2).
Tabulka 3: Podíl různých druhů příjmů na celkových běžných veřejných příjmech - srovnání ČR (1993) a průměru 11 zemí EU (1993) v %
daně přímé daně
zdanění příjmů společností
zdanění příjmů jednotlivců nepřímé daně
DPH příspěvky na sociální zabezpečení ostatní
ČR 58 22 16 7 36 16 31 10
průměr 11 zemí EU 63 31 6 23 32 16 29 8
Pramen: KOSTERNA, U.: Stav veřejných financí v postsocialistických zemích střední Evropy. (Srovnání se zeměmi Evropské unie). Finance a úvěr, 46, 1996, č.11 s. 641., vlastní výpočet
Z tabulky je zřejmý relativně menší podíl přímých daní, který je výsledkem nižšího významu zdanění jednotlivců. Tento jev lze pozorovat v zemích s nižšími důchody na hlavu (ze zemí Evropské unie se analogická situace objevuje u Řecka a Portugalska). Relativně vyšší váhu má zdanění příjmů společností, avšak zde došlo za poslední roky k poklesu. Naopak, zvýšila se relativní váha příspěvků na sociální zabezpečení.
Příjmy státního rozpočtu ČR
Pojistné na sociální zabezpečení dnes představuje nejvyšší jednotlivou položku mezi příjmy státního rozpočtu. Podílí se na jeho celkových příjmech téměř 40 procenty. V souhrnném pohledu si lze o příjmových veličinách státního rozpočtu udělat obrázek z tabulky 4 a grafu 3.
Grafy: Struktura celkových běžných veřejných příjmů v ČR (1993) a struktura celkových běžných veřejných příjmů v EU - průměr za 11 vybraných zemí (1993)
Tabulka 3: Podíl různých druhů příjmů na celkových běžných veřejných příjmech - srovnání ČR (1993) a průměru 11 zemí EU (1993) v %
daně přímé daně
zdanění příjmů společností
zdanění příjmů jednotlivců nepřímé daně
DPH příspěvky na sociální zabezpečení ostatní
ČR 58 22 16 7 36 16 31 10
průměr 11 zemí EU 63 31 6 23 32 16 29 8
Pramen: KOSTERNA, U.: Stav veřejných financí v postsocialistických zemích střední Evropy. (Srovnání se zeměmi Evropské unie). Finance a úvěr, 46, 1996, č.11 s. 641., vlastní výpočet
Z tabulky je zřejmý relativně menší podíl přímých daní, který je výsledkem nižšího významu zdanění jednotlivců. Tento jev lze pozorovat v zemích s nižšími důchody na hlavu (ze zemí Evropské unie se analogická situace objevuje u Řecka a Portugalska). Relativně vyšší váhu má zdanění příjmů společností, avšak zde došlo za poslední roky k poklesu. Naopak, zvýšila se relativní váha příspěvků na sociální zabezpečení.
Příjmy státního rozpočtu ČR
Pojistné na sociální zabezpečení dnes představuje nejvyšší jednotlivou položku mezi příjmy státního rozpočtu. Podílí se na jeho celkových příjmech téměř 40 procenty. V souhrnném pohledu si lze o příjmových veličinách státního rozpočtu udělat obrázek z tabulky 4 a grafu 3.
Grafy: Struktura celkových běžných veřejných příjmů v ČR (1993) a struktura celkových běžných veřejných příjmů v EU - průměr za 11 vybraných zemí (1993)
Přihlásit se k odběru:
Příspěvky (Atom)